【編者按】：2014年12月6日，由中國經(jīng)濟體制改革雜志社主辦的“中國改革（2014）年會暨建設(shè)服務(wù)型政府高層研討會”在江蘇海門召開。下文是全國人大財經(jīng)委副主任、國家發(fā)改委原副主任、中國經(jīng)濟體制改革研究會會長彭森的演講全文。題目為編者所加，未經(jīng)演講者審定。
各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家、同志們大家上午好！非常高興到江蘇海門出席一年一度中國改革年會。今年的年會選擇了非常好的時機，選擇了非常好的主題，也選擇了非常好的地方。時機好，正好是十八屆三中全會做出全面深化改革決定的一周年，大家正在總結(jié)過去一年全面深化改革取得的進展和經(jīng)驗。過去歷年年會都是在北京召開，這次在地方召開，顯示我們改革要接地氣，要進一步總結(jié)和推薦地方的經(jīng)驗。剛才聽了海門情況的介紹，姜書記講的比較宏觀，楊市長還要做具體的介紹。比較好的地方經(jīng)驗，我們完全有必要，也應(yīng)該有能力通過《改革內(nèi)參》和新聞媒體進一步總結(jié)和推廣。我在這里代表中國經(jīng)濟體制改革研究會對這次年會的召開，對協(xié)辦這次年會召開的海門市政府表示祝賀和感謝。
中央政治局昨天剛剛開了全體會，對于過去一年改革和發(fā)展形勢做了總結(jié)。下周還要開中央經(jīng)濟工作會，對明年經(jīng)濟工作做一個全面的部署。在這里，我就自己的一些看法講幾個問題。
第一是關(guān)于過去一年的改革。過去的一年是中國改革奮力前行的一年。十八屆三中全會是中國改革具有標(biāo)志性的歷史事件。三中全會重新吹響了新的歷史時期的改革集結(jié)號，拉開了新一輪全面深化改革的序幕。三中全會通過的決定既是指導(dǎo)改革的綱領(lǐng)性文件，也是全黨全國團結(jié)一心推動改革的動員令。新一輪改革目標(biāo)明確，方向堅定，堅持頂層設(shè)計，要求改革舉措落地，有鮮明的時代特征。黨中央直接部署，中央領(lǐng)導(dǎo)同志親自掛帥，改革力度是空前的。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立召開了6次會議，年初總書記在中央黨校向省干部動員。中央落實責(zé)任督促監(jiān)督。從中央到地方，包括省市縣層層建立了一整套有力的工作機制。
第二改革堅持頂層設(shè)計，涵蓋了經(jīng)濟、政府、文化、社會、生態(tài)文明各個領(lǐng)域，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。改革的廣度也是空前的。中央制定了貫徹實施三中全會決定重要舉措的方案，編制了2014-2020重要改革的實施規(guī)劃。統(tǒng)籌部署改革的戰(zhàn)略問題，審議通過了司法體制、貨幣制度、文化體制、黨建制度等一系列改革的實施方案。
第三改革堅持問題導(dǎo)向，立足解決經(jīng)濟發(fā)展中的重大體制障礙。關(guān)注改善民生，在全社會取得共識。重大的改革舉措得到了廣大人民群眾的擁護和支持。
第四根據(jù)中央和國務(wù)院的總體部署，重點領(lǐng)域改革步伐加快，取得一系列的進展。國務(wù)院各部門帶頭簡政放權(quán)成為全面改革的先頭兵，財稅、金融體制穩(wěn)步推進，利率市場化的進程也邁出了新步伐。投資項目和備案管理制度進一步完善?；A(chǔ)設(shè)施、新能源領(lǐng)域做了80個鼓勵社會資本進入的項目。上海自貿(mào)區(qū)的改革發(fā)展良好，初步形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。但是，新一輪的改革進程并不平坦，面臨許多考驗。中央關(guān)于市場化改革要求是堅定的，旗幟是鮮明的。但是社會上總有噪音，封閉教條主義的東西進行指責(zé)干擾。中央關(guān)于深化改革的理論突破，充滿了創(chuàng)新和與時俱進的精神，但確實在一些地方和部門存在著求穩(wěn)怕亂，或者維護既得利益，對一些政策按照自己的理解進行變通。中央關(guān)于改革任務(wù)的部署很全面很嚴格，但是在實踐中也存在著等待觀望，改革方案難落地的現(xiàn)象。
日前中央再次重申全面深化改革的決心。習(xí)總書記強調(diào)，今年是三中全會提出全面深化改革的元年，要真刀真槍推進改革，為今后幾年改革開好頭。新一輪改革剛剛起步，改革只有進行時沒有完成時，我們必須以更大的決心突破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，推動改革不斷取得新進展。
第二從發(fā)展情況看。過去的一年是中國經(jīng)濟進入新常態(tài)標(biāo)志的一年，國內(nèi)經(jīng)濟運行面臨較大的下行壓力。經(jīng)濟新常態(tài)最重要的表現(xiàn)是中國經(jīng)濟增速進入換檔期。一方面從前三季度的統(tǒng)計指數(shù)來看，經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，各項主要的經(jīng)濟指標(biāo)仍處在合理的區(qū)間。另一方面經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，實體經(jīng)濟經(jīng)營困難，財政金融潛在風(fēng)險增加，經(jīng)濟增長穩(wěn)中趨緩、穩(wěn)中有優(yōu)、穩(wěn)中有險。從2012年的第一季度開始，中國經(jīng)濟增長已經(jīng)進入了7%時代，連續(xù)11季度增長7.3-7.9%之間徘徊。剛剛過去的第三季度7.3的增速是近年來最低的。
馬上全年的任務(wù)就要完成了。但是從拉動經(jīng)濟增長的三架馬車，投資、消費、外貿(mào)表現(xiàn)的是疲軟乏力，離年度計劃7.5%的增長，靠16.5%%投資增長，14.5%的消費增長和7的外貿(mào)增長來支撐的。但是從前三個季度來看，投資增長已經(jīng)回落到了16.1%，全年可能要回落到16%以下，這也是多年來沒有的。從消費來看，去年消費是增長13.4%，今年定了14.5%，是為了彌補投資的下降，增加了一個點，但是實際運行情況只有百分之十二多。外貿(mào)去年是7.5%增長，今年計劃還是7.5%。但是一季度出現(xiàn)了負增長，這也是多年來沒有的。
外貿(mào)增長只有3.3%，當(dāng)時說比較好的，從9月，10月出口增加比較快，達到了15%，但是過了兩個月，我們來看增長出口加快的指標(biāo)有比較大的水分。我們對香港9月、10月出口增長35%和24%，但是據(jù)香港的統(tǒng)計，從大陸進口的只有5.5%的增長，所以對出口加速的情況還要進行客觀科學(xué)認真的核實。
所以全年的經(jīng)濟增長可能7%多一點，也可能達到7.3%，符合年初7%左右的總指標(biāo)。但是我們要看到經(jīng)濟下行的壓力比較大，這是從中央和國內(nèi)外媒體高度關(guān)注的。
近期中央深刻分析出，目前我國經(jīng)濟發(fā)展處于增長速度晃蕩期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策的消化期，三期疊加是基本特征。中央要求牢牢把握穩(wěn)中求進的總基調(diào)，統(tǒng)籌處理好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的關(guān)系，在不采取大規(guī)模涉及政策調(diào)整的同時，堅持區(qū)間調(diào)控，創(chuàng)新實施定向調(diào)控，先后出臺了定向減稅、小幅調(diào)期的措施，支持實體經(jīng)濟增強經(jīng)濟發(fā)展的動力和活力。
昨天結(jié)束的政治局會議也提出來，總體上中國經(jīng)濟運行好、潛力足、回旋余地大，把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)放在更重要的位置，狠抓改革空間，突出創(chuàng)新驅(qū)動，強化風(fēng)險防控，加強內(nèi)升保障。
中央領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)，要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，跨越三期疊加階段的根本出路是改革創(chuàng)新，要以全面深化改革帶動各項工作。經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大的原因，表面上看是外需不振、內(nèi)需萎靡。真正原因是長期以來中國高增長依賴的投資驅(qū)動、資源型驅(qū)動的增長模式已經(jīng)不可持續(xù)了。
我們通過改革建立的改革創(chuàng)新驅(qū)動、新的增長模式的內(nèi)生動力還沒有起來。因此保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵還是繼續(xù)改革?？梢哉f，經(jīng)濟進入新常態(tài)意味著改革開放也應(yīng)該進入全新的階段。這個階段改革的重點任務(wù)也要適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的要求。未來的改革倒逼機制將發(fā)揮更大的作用，注重通過問題導(dǎo)向的改革，破除一切阻礙改革的機制。
第三關(guān)于行政管理體制改革和建立服務(wù)型政府的問題。今年行政管理體制改革確實是一個重頭戲，改革表面上看主要的任務(wù)是簡政放權(quán)，實質(zhì)的任務(wù)是政府的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變政府職能。其中最關(guān)鍵的問題還是處理好政府和市場的關(guān)系。三中全會明確提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這是歷史的理論突破。但是必須要看到近二十年來，我們實施的是政策主導(dǎo)的市場經(jīng)濟。
新一屆政府組建以來，把行政管理體制改革當(dāng)成當(dāng)頭炮，先手旗，要求政府自我革命，確實取得了一定的成效。 回顧一年多以前，當(dāng)時全國的行政許可1700多項，一年多以來已經(jīng)分7批減少了632項，剛剛過去的11月又推出了第8批58項的行政審批取消。這8批一共是690項。這樣的話，我們?nèi)珖男姓S可可能就剩一千項，這和總理原來的要求差不多。
今年夏天全國人大組織了對行政審批制度改革全面的調(diào)研和評估?？傮w來看，對于過去一年做的工作還是給予充分的肯定，包括有關(guān)部門。舉一個最典型的例子，國家發(fā)改委長期以來確實以位高權(quán)重著稱，不單要負責(zé)宏觀調(diào)控、總體的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟運行，還有很重要的就是投資項目的資源配置和審批。過去在發(fā)改委的投資項目核準(zhǔn)目錄上，核準(zhǔn)目錄一般是5年，甚至要更長時間才能調(diào)整一次。從去年（2013年）就做了一次比較大的核準(zhǔn)目錄的改革。當(dāng)時整個的核準(zhǔn)減少了60%，今年剛剛推出了一批帶有真金白銀性質(zhì)的投資核準(zhǔn)目錄的核減。兩年一共減少了76%的核準(zhǔn)項目。今年取消的這38項投資項目核準(zhǔn)中，說大家熟悉的鋼鐵、有色、水泥、化肥、造船都放給市場了。包括到境外投資，過去是有額度限制的，最高一千萬美元必須由國家審批，后來到1億、2億、5億?，F(xiàn)在只要不是影響國家、不影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目，中國的企業(yè)走出國門到國外投資就不需要國家審批，只需要做一個備案，這是非常大的一個改革。
同時還有很多項目下放給地方。比如說像火電、熱電，大家回憶一下過去上個電廠多難??？新建一個港口，像江蘇南通，沿江要想搞一個港口都要經(jīng)過國家一級的審批，現(xiàn)在下放到省里了。還有小型機場、煉油、乙烯（PX）都放給地方了，這是比較大的帶有真金白銀性質(zhì)的行政審批下放。
從地方來看也有很多很好的經(jīng)驗，包括海門，還有今天出席會議的其他地方的一些很好的經(jīng)驗。但是應(yīng)該講行政審批制度改革也存在著一些問題。一個比較嚴重的問題還是改革存在部門化、碎片化的傾向。改革的主管部門下達指標(biāo)、批復(fù)要求，主管部門自己改自己。從總體來看，政府和市場的關(guān)系還是存在著政府手太長閑不住的問題。
中國的政府在經(jīng)濟調(diào)控方面更多的還是越位，公共服務(wù)方面更多的是缺位，社會管理方面更多的還是錯位。在公共服務(wù)方面更多的是不到位。我們現(xiàn)在講政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府，根本的還是要解決這些問題。政府到底做什么？從行政審批制度改革來看，我覺得下一步應(yīng)該轉(zhuǎn)換思路，探索由過去清理放權(quán)式的工作方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范確權(quán)的方式。首先明確政府應(yīng)該做什么，服務(wù)型的政府應(yīng)該做什么？對有效的行政許可做全面的合法性審查。按照行政許可法和市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，明確哪些許可是政府應(yīng)該真正保留的，依法確定權(quán)力清單以后，其他的一概放開。不是哪個不做了放給市場，而是應(yīng)該做的保留，其他的不要。國家的政策、法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，對企業(yè)來講那就是法無禁止即可為?？傊?wù)型政府不是政府主導(dǎo)，更好的發(fā)揮政府作用也不是強化政府作用，而是通過改革和政府轉(zhuǎn)型，堅持依法治國、依法執(zhí)政，把公權(quán)力真正關(guān)在籠子里運行。
關(guān)于明年的改革。2015年是十二五規(guī)劃的收官之年，是全面深化改革的關(guān)鍵之年，也是落實四中全會依法治國開局之年。從改革的重點任務(wù)來看，當(dāng)前國企改革、財稅體制改革、價值改革、金融改革等等已經(jīng)形成了一批需要出臺實施落實的政策。但是總的來講改革應(yīng)該高度關(guān)注政府和市場的關(guān)系。但是從政府和市場的關(guān)系來看，改革的著力點和重點，應(yīng)該從政府自身改革的開場戲逐步轉(zhuǎn)移到市場體制、市場秩序、市場競爭機制的建立和完善正戲上來，前面是開場戲，正戲就是建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。
三中全會講加快市場體系單獨設(shè)章。它是新一年改革的一個突破口，可以起到牽一發(fā)而動全身的作用。市場體系建設(shè)的改革、壟斷體制的改革、專項產(chǎn)品價格的改革、金融市場改革等等都可以包括在改革大的范圍內(nèi)。其中有幾項重要的工作應(yīng)該進一步的抓住時機加快推進。第一是盡快推出統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度。當(dāng)前各級政府陸續(xù)的清理和公布政府的權(quán)力清單，對企業(yè)和市場來說，更重要的是政府公布和制定負面清單。去年我們在上海的浦東授權(quán)開始實施改革，特別是對負面清單這方面進行探索，如果這個工作取得成效，帶有普遍性，應(yīng)該盡快在全國范圍內(nèi)全面的推開，允許企業(yè)依法平等的進入負面清單之外的領(lǐng)域。
第二進一步破除各種形式的行政壟斷。自然壟斷的領(lǐng)域按三中全會確立的政企分開、特許經(jīng)營、加強監(jiān)管的原則加快改革，特別是加快水、石油、電力、天然氣、電信等壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)。網(wǎng)絡(luò)性自然壟斷環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營應(yīng)該面向各種所有制的主體來開放，對長期以來民營經(jīng)濟難以進入的領(lǐng)域加大改革的力度。比如說原油進口，過去社會垢病比較多，現(xiàn)在我們原油進口對外依賴度高達60%以上。為什么進行原油進口的管控，原來主要的原因是涉及到國家安全，另外也涉及到國內(nèi)企業(yè)盲目競爭，可能把國際油價抬起來。現(xiàn)在的情況是，在世界經(jīng)濟復(fù)蘇大的背景下，全球原油需求增長放緩，國際原油價格從110多美元一桶現(xiàn)在降到了70多美元一桶。在這種形勢下，利用這個時間窗口，加快探索出臺石油進口管制體制的改革時不我待。
真正落實三中全會提出的保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素，公開公平公正參與市場經(jīng)濟，同等受到市場法律保護的要求。中央要求穩(wěn)中求進，但是穩(wěn)中求進的關(guān)鍵是穩(wěn)中有為。這個為就表現(xiàn)在重大改革要堅決的抓住時機，邁出步伐，這樣才能樹立和維護改革的形象，同時也給民營經(jīng)濟更大的活動空間，給整個經(jīng)濟帶來更大的活力。
第三抓緊推進電力、石油、天然氣、醫(yī)藥等領(lǐng)域的改革。凡是涉及到競爭領(lǐng)域的價格，政府管的越少越好，能放開的應(yīng)該盡量放開。特別是要還原能源的商品屬性，形成主要由市場決定的能源價格的機制。能源價格主要表現(xiàn)是油、電、氣長期以來受管制的方面。油價的市場化定價機制正在完成，完全有條件把最后這一步抓準(zhǔn)時機邁出去，就是由政府制定成品油的定價公式，由社會組織定期發(fā)布國際油價的變動情況，然后油的價格由企業(yè)自己調(diào)整和發(fā)揮。當(dāng)然前提是國家定價公式和國際原油的變動情況。如果不該漲漲了就處罰監(jiān)管你，如果價格可以降你沒有降，政府也要對你進行處罰。
在電價方面，電價市場化定價機制尚未形成。過去講的主要問題沒有形成一個電力市場，電力方面長期短缺，供不應(yīng)求，這個情況下怎么競價上網(wǎng)?，F(xiàn)在形勢逆轉(zhuǎn)了，所以我想供過于求的形勢已經(jīng)為形成真正的電力市場和競價上網(wǎng)的機制創(chuàng)造了條件。電價改革大的思路無非兩件事，放開兩頭管好中間。區(qū)分競爭性和壟斷性的環(huán)節(jié)，政府單獨核定收配電價，要嚴格接受社會監(jiān)督。同時，在生產(chǎn)和銷售兩頭，居民用電、農(nóng)業(yè)用電、公共設(shè)施電力價格以外，由參與市場交易的發(fā)電企業(yè)、用戶和市場化的受電主體自己定價。通過深化體制改革，加快市場化步伐，提升整個市場體系的活力。
第四全面清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的體系。2014年在全國范圍內(nèi)清理財稅的優(yōu)惠政策，很多人懷疑這個牽動面太廣，不是財政部一個部門就可以做的。但不管怎么說，這個工作還是很重要的。明年由中央統(tǒng)一組織，進一步的做好財稅優(yōu)惠政策的清理和整頓工作，對于統(tǒng)一的競爭秩序和統(tǒng)一的市場體系是非常重要的。
第五抓緊修訂《反不正當(dāng)競爭法》，積極開展反壟斷的司法檢查，同時探索全面取消預(yù)算資金對競爭性領(lǐng)域不合理的補貼。清理過度干預(yù)微觀活動的產(chǎn)業(yè)政策。同時建立健全鼓勵充分競爭，有利于各類生產(chǎn)要素平等自由流動、激勵創(chuàng)新和企業(yè)家精神的競爭政策?？偟膩碚f，要加強和完善市場體系的改革，中國的經(jīng)濟才能成功的跨越結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期，煥發(fā)新的活力和動力。
