“在彭森看來 過去的改革主要強調(diào)問題導向 今后要側(cè)重目標導向”

    1978年被認為是改變命運的開端，對中國整個國家來說是這樣，對個人亦是如此。

    那一年，高考制度恢復，彭森參加了第一批全國統(tǒng)考，考入北京大學經(jīng)濟系，來到當時熱氣騰騰的北京。

    和他一起入學的同學們雖然在年齡上有著幾歲到十幾歲的差距，但是在目標理念上都是一致的——他們都在思考如何改變一個“百廢待興”的中國。

    中國是農(nóng)業(yè)大國的事實決定了改革初期的突破口在積貧積弱的農(nóng)村。大學期間彭森最關注就是農(nóng)村改革，“當時中央農(nóng)村政策研究室在做一個‘百村調(diào)查’，我們專門跑到農(nóng)村一個村一個區(qū)地做調(diào)研，給中央寫報告。”

    畢業(yè)后彭森回到家鄉(xiāng)分配到遼寧省委政策研究室工作。當時正值東北工業(yè)結構調(diào)整和城鄉(xiāng)所有制結構劇烈變革，受到經(jīng)濟學家孫尚清主編的《中國經(jīng)濟結構問題研究》啟發(fā)，他開始思考探索遼寧的十大結構改革課題，并發(fā)表一些研究成果。1984年彭森成為遼寧省委破格提拔的兩名大學生副處長之一。

    1985年，彭森從遼寧省委政策研究室調(diào)入國家體改委，開始了長達30余年更接近改革核心的工作，親身經(jīng)歷了改革中大大小小的故事。

    1980年5月，國務院經(jīng)濟體制改革辦公室成立。兩年后，1982年3月，五屆人大批準正式設立國家經(jīng)濟體制改革委員會（以下簡稱“國家體改委”）。國家體改委的規(guī)格高于一般部委，超越部門的利益。在很長時期中，國家體改委的主任均由時任國務院領導兼任。2014年成立的“中央全面深化改革領導小組辦公室”，就參考了原國家體改委設立時的職能、架構和運行機制。

    “當時體改委的主要工作是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和試點，規(guī)劃是做改革的總體設計，協(xié)調(diào)是各部門之間的政策協(xié)調(diào)，還有一個重要任務就是組織試點。凡是重大改革先要試點總結經(jīng)驗，然后再全國推廣?！迸砩娮C了改革目標模式演進的整個過程，“從高度集中的計劃經(jīng)濟到中共十二屆三中全會提出有計劃的商品經(jīng)濟，再到中共十四屆三中全會確立社會主義市場經(jīng)濟，這些都需要在改革試點探索的基礎上，總體規(guī)劃、頂層設計?！?/span>

    上世紀90年代初，“姓資姓社”的爭論甚囂塵上，社會主義市場經(jīng)濟究竟是什么樣的模式，國內(nèi)外都在觀望。

    “中國提出的社會主義市場經(jīng)濟，是什么概念？”這是英國前首相撒切爾夫人1993年訪華時問的第一個問題。同為牛津大學校友的彭森陪同撒切爾夫人會見我國黨政最高領導人，一路解釋中國社會主義市場經(jīng)濟的基本內(nèi)涵和總體框架。

    1992年鄧小平南巡講話后，彭森和國家體改委同事們受命開始著手研究社會主義市場經(jīng)濟的目標和框架任務。當時國家體改委主任陳錦華決定組織力量研究社會主義市場經(jīng)濟的目標模式和改革步驟，在時任體改委秘書長王仕元領導下，同為綜合規(guī)劃司副司長的彭森和曾國祥倆人具體負責牽頭，在三元橋的實華飯店，組織十多人進行專題研討，進一步對社會主義市場經(jīng)濟的總體框架進行闡釋。

    中共十四大召開前夕，1992年10月5日，《建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本設想》完成，后又被稱為“實華報告”。這為翌年召開的中共十四屆三中全會提出的社會主義市場經(jīng)濟體制的“四梁八柱”提供了系統(tǒng)的理論準備。四梁八柱是源于中國古代建筑學的術語，當時被引申為改革主要領域中各項任務的概括。在現(xiàn)今全面深化改革時期的頂層設計中，“四梁八柱”被重提。

    “這是個比較形象的說法，除了農(nóng)村改革、所有制改革、市場價格改革和宏觀調(diào)控體制改革被稱為 “四梁”以外，還有八個具體改革任務，相互聯(lián)系支撐，共同構成改革的基本框架?！迸砩忉尩?。在實華報告基礎上，彭森、曾國祥編寫的《市場經(jīng)濟總體構思》一書于1992年底出版，第一次明確提出了“市場在社會資源配置中起基礎性和決定性作用”。這個概念直到20年后才寫入十八屆三中全會的文件之中。在彭森看來，社會主義市場經(jīng)濟的探索，走的是一條問題導向和目標導向相結合的漸進式改革路徑。

    從一開始在體改委任職，一直到后來出任國家發(fā)改委副主任，再到十二屆全國人大常委、財經(jīng)委員會副主任，彭森見證了幾十年來一系列重大改革的決策過程。在他看來，從1978年到2018年的四十年巨變，改革一次次突破舊體制、舊思維的桎梏，不斷探尋更合理的生存空間，并不經(jīng)意地埋下新一輪改革的契機和動力。

    過去的改革主要強調(diào)問題導向

    今后要側(cè)重目標導向

    中國新聞周刊：你曾提出中國改革推進的方式可分為問題導向和目標導向兩類，這在40年改革開放中是如何體現(xiàn)的？

    彭森：問題導向和目標導向是我最早在一次內(nèi)部會議上提出來的。當時對于改革要堅持問題導向的看法比較一致，后來包括領導同志講話、中央的文件也多次提及。中國改革沒有一個固定模式，什么問題阻礙發(fā)展就對什么領域進行改革，讓改革為發(fā)展開辟道路。改革開放初期，農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革、價格改革，包括對外開放都是按照這個原則提出來的。

    目標導向的提法近年也被越來越多的同志接受。從上世紀80年代中后期起，改革開始重視總體規(guī)劃。如1986年“價、稅、財”聯(lián)動改革，1987年的“三五八”規(guī)劃。真正按照目標導向籌劃改革是到上世紀90年代上半期，按照社會主義市場經(jīng)濟目標規(guī)劃確定改革的重點任務，形成“四梁八柱”的改革任務框架。但是分稅制改革、匯率制度的改革等仍舊屬于問題導向改革。

    上世紀90年代初，中國財政實行的還是財稅包干體制，包括大包干、小包干、遞增包干體制等。這種體制一定程度上調(diào)動了地方積極性，但也造成了“兩個下降”的后果，即財政收入占GDP比重從1979年的28.4％，下降到1992年的12.6％；中央財政收入占全部財政收入的比重從41.5％下降到22％。當時全國的財政也只有三四千億元，中央財政捉襟見肘，要向地方借錢。時任財政部部長王丙乾向新部長劉仲藜移交工作時說，“我交給你的是一個爛攤子啊，我這個財政部長現(xiàn)在只剩了‘背心褲衩’了，全留給地方了?！彼援敃r分稅制改革也完全是問題導向。近幾年推進的供給側(cè)結構性改革，實施“三去一降一補”，總體上也屬于問題導向性的改革。

    我認為目標導向更為重要，要實現(xiàn)改革目標還應該走幾步、過哪幾關，必須要有清晰的認知。按照“木桶理論”，一些關鍵環(huán)節(jié)的改革過于滯后，就會成為體制性短板，目標導向的改革就是要解決這些短板的問題。我在對中央的報告中也明確提出過，中國最大的短板是體制制度，在當前激烈的國際競爭中最重要的是體制機制的競爭。

    從改革開放40年來看，可能前期更多強調(diào)的是問題導向，到今天要完成建立成熟完善的市場經(jīng)濟制度的目標，按照中共十九大的要求分兩步走，就要考慮根據(jù)目標導向的原則積極推進產(chǎn)權制度、要素市場化配置等一些重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革的攻堅突破。

    中國新聞周刊：中國的改革沒有范本、“摸著石頭過河”的情況下，必定伴隨著困惑，當時最大的爭論是什么？

    彭森：中國的改革在初期爭論最大的是“姓社”還是“姓資”的問題。改革是否真正解放生產(chǎn)力，符合中國的國情，有利于社會主義制度的完善；還是通過改革走向私有化，走向資本主義，爭論一直很激烈。所以鄧小平同志后來提出生產(chǎn)力標準，“貧窮不是社會主義”“發(fā)展是硬道理”“不改革死路一條”，這些論斷為改革定了調(diào)。 “不爭論”就是不要因為姓社姓資的爭論，影響了改革與發(fā)展。

    上世紀80年代在討論改革重點的時候，對國有企業(yè)改革和價格改革的先后順序存在爭論。當時國家體改委副主任安志文同志去征求北京大學厲以寧教授的意見，厲老師直言：中國經(jīng)濟改革的失敗可能是由于價格改革的失敗，而中國經(jīng)濟改革的成功則必須取決于所有制改革的成功。

    國有企業(yè)改革最早是按照農(nóng)業(yè)改革的經(jīng)驗，放權讓利搞承包經(jīng)營責任制。那時候國企管理非常嚴格，完全按照下達的計劃生產(chǎn)，多一個螺絲釘都不會生產(chǎn)。

    上世紀90年代開始提經(jīng)營機制改革，要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，暗含的意思就是要進行股份制改革。但是股份制在當時還是敏感詞，比如，國企改革實行股份制是否是私有化、會不會影響社會主義的性質(zhì)等，對于這些問題爭論不小。

    直到1992年國務院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，當年11月中共十四屆三中全會《決定》正式提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度后，爭論也沒有停止。即使是十八屆三中全會提出混合所有制經(jīng)濟是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式之后，還有人懷疑“混改”會導致私有化，造成國有資產(chǎn)的流失。在國企改革過程中，最主要的爭論表現(xiàn)在意識形態(tài)方面的沖突，所以在總結改革基本經(jīng)驗的時候，第一條就是解放思想，把思想解放作為改革的先導。

    中國新聞周刊：把思想解放作為改革的先導是一條重要經(jīng)驗，改革開放歷程中還產(chǎn)生了哪些基本經(jīng)驗？

    彭森：關于中國改革的基本經(jīng)驗，我認為有幾條尤為重要。

    第一條是上面所提到的，堅持解放思想、實事求是的思想路線。40年來，每一次改革的深化、每一項重大改革方案的出臺，首先是以解放思想為先導、為條件。改革開放以1978年12月中共十一屆三中全會為標志，是因為它提出了解放思想、實事求是的思想路線。1978年11月10日召開的中央工作會議，主題原本是農(nóng)業(yè)問題和后兩年工作計劃。當時農(nóng)業(yè)最重要的是解決工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，準備調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品收購價格，但會議一連開了36天，主題轉(zhuǎn)到真理標準的討論和歷史重大問題評價，這才有“解放思想，實事求是，團結一致向前看”的講話。實事求是的思想路線說來容易，做起來難。只有解放思想，才能真正做到實事求是。

    第二條是堅持生產(chǎn)力標準，發(fā)展是硬道理。改革的本質(zhì)就是變革上層建筑和生產(chǎn)關系，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。以生產(chǎn)力為標準回顧40年改革取得的成就，才能確認中國走了正確的道路。這方面最典型的例子是農(nóng)村改革。建國初期，因連年戰(zhàn)亂，5.4億人口糧產(chǎn)只有一億多噸；到1958年公社化時，糧產(chǎn)恢復到2億噸；后來農(nóng)業(yè)學大寨，歷經(jīng)十年動亂，1978年糧產(chǎn)3億噸；20年只增加了1億噸。而包產(chǎn)到戶后，5年糧產(chǎn)就增加了1億噸，到2013年我國糧食產(chǎn)量已超6億噸，人均450公斤，遠超全球人均320公斤水平。

    第三條是走漸進式的改革道路，這反映中國哲學、中國智慧，證明人民才是創(chuàng)造歷史的主人。漸進式改革被稱為是中國改革最為人稱道的基本經(jīng)驗，它的關鍵在于重視調(diào)動地方、企業(yè)和群眾的積極性，尊重和保護改革的首創(chuàng)精神，鼓勵和保護理論工作者對改革理論和實踐的總結。這方面最典型的例子是價格改革。

    第四條是堅持市場化的改革方向。中國改革的核心問題一直是計劃與市場（政府與市場）的關系問題。1982年中共十二大前對商品經(jīng)濟爭議很大，根據(jù)黨內(nèi)理論工作負責人的意見，黨刊曾直接發(fā)文批商品經(jīng)濟，重申計劃經(jīng)濟為主體，市場調(diào)節(jié)為補充。從高度集中的計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟，再到社會主義市場經(jīng)濟的確立，改革目標模式的變化經(jīng)歷了曲折的探索，反映了思想解放的過程，也是人民在實踐中的正確選擇。

    中國改革的基本經(jīng)驗還有很多，例如如何正確處理發(fā)展、改革和穩(wěn)定的關系；如何正確處理改革和對外開放的關系；如何正確處理改革和法治的關系等等。

    下一步改革是如何理順政府和市場

    中央和地方的關系

    中國新聞周刊：40年對于中國的改革開放來說是一個歷史節(jié)點，它意味著什么？

    彭森：從國家體改委到國務院體改辦，以及到后來的國家發(fā)改委、人大財經(jīng)委，我參與見證了一些改革的重大決策過程，多次參與中央文件和政府工作報告的起草，直接向中央政治局常委匯報；也先后主持了十幾年的年度改革要點起草實施工作。一步一步走過來，我認為中國的改革就是不斷地解放思想，不斷地實踐，在實踐中進一步在理論上總結提升再指導實踐的過程。有些時期存在反復或者調(diào)整，也都是正常的歷史現(xiàn)象。

    發(fā)展無止境，改革亦無止境。中國改革從上世紀70年代末發(fā)端，開始的設想是經(jīng)過8至10年的努力，把新的體制建立起來。1987年李鐵映同志調(diào)到國家體改委擔任主任，在來之前中央主要領導同志找他交待工作時提出，過去改革計劃是要搞十年，現(xiàn)在在這個基礎上再加八年，爭取到1995年基本完成改革任務。所以當時李鐵映同志就提出一個“三五八”改革規(guī)劃，也是寄希望再用5至8年時間完成改革任務。根據(jù)這一要求，一些部門和理論界制訂了第一年穩(wěn)中起步，第二到四年基本轉(zhuǎn)軌，第五到八年鞏固完善的方案?，F(xiàn)在看來，在改革初期，我們黨對于改革的長期性、復雜艱巨性認識是遠遠不夠的。實際上，從1978年到1992年確立社會主義市場經(jīng)濟的目標模式就用了14年。

    改革就是通過變革生產(chǎn)關系和上層建筑，為生產(chǎn)力發(fā)展開辟道路。發(fā)展是長期任務、永恒的任務，改革亦沒有止境。40年的改革開放，我們完成了改革的階段性目標，下一步有新問題、新矛盾，還是要通過改革來解決。

    中國新聞周刊：下一步全面深化改革，你認為要從哪些方面入手？

    彭森：如何處理好頂層設計和試點探索的關系，是下一步改革要把握的問題。正確處理兩者關系當下最大的風險還是過于小心謹慎，地方不敢積極試點探索，這會喪失改革時機，付出機會成本。

    要建成一個成熟、完善的社會主義市場經(jīng)濟體系，我個人認為比較重要的還是如何理順政府和市場的關系，如何理順中央和地方的關系。

    中共十九大報告提出，下一步經(jīng)濟體制改革的重點是完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置，這是抓住了當前改革的關鍵。產(chǎn)權制度是所有制的關鍵，要素配置方式是一個經(jīng)濟是否有效率、效益的核心。社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是先進的基本經(jīng)濟制度與最有效的資源配置方式的結合。

    發(fā)揮市場在資源配置的基礎性作用，有幾項基礎改革必須要做。比如要完善產(chǎn)權制度，包括對國有企業(yè)、國有資本管理體制的改革，以及農(nóng)村土地的三項制度改革。

    現(xiàn)在農(nóng)村土地三項制度改革在全國30多個縣進行試點，全國的農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)比重已經(jīng)達到30％左右。如何實現(xiàn)農(nóng)村和城市建設用地市場的統(tǒng)一？城鄉(xiāng)要素平等交換、自由流動如何體現(xiàn)？城鎮(zhèn)一體化的問題如何解決？這些問題都不能回避。

    從完善市場體系的角度，今年也有三大項任務。第一是產(chǎn)權保護制度。2016年國務院發(fā)布對產(chǎn)權制度保護工作的意見，今年也開始啟動一些對產(chǎn)權冤假錯案的甄別糾正，這對于進一步完善社會主義基本經(jīng)濟制度，特別是推動非公經(jīng)濟的發(fā)展意義重大。

    第二是建立市場準入負面清單制度。不僅僅是對外資，對國內(nèi)的大量的民營經(jīng)濟、社會資本，也要進一步建立統(tǒng)一的市場準入制度，采取負面清單管理的辦法，極大地減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域。負面清單今年在進一步清理，盡量壓到最低的限度，最大限度發(fā)揮市場的資源配置功能，做到既有政府監(jiān)管又保持市場活力。

    第三是公平競爭審查制度。這是一項非常重要的基礎性制度，是市場經(jīng)濟國家的政府必須建立的制度。通過公平競爭審查，防止和限制錯誤的產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)補貼政策和地方保護主義對市場競爭機制的破壞，加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。