財政體制的基本要素包括能力、事權(quán)、財權(quán)、財力，在能力基礎(chǔ)上形成體制要素的多種組合，即形成不同的財政體制類型。在不同國家的不同歷史時期，財政體制是隨著國家職能及其履行方式的變化而調(diào)整的。在法治比較健全的國家，財政體制相對穩(wěn)定。在體制轉(zhuǎn)軌國家，尤其像中國這樣的新型市場大國，財政體制隨著改革的深化而不斷調(diào)整優(yōu)化，至今仍未完全定型。財政是國家治理的基礎(chǔ)，財政體制則是國家縱向治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，離不開財政制度的現(xiàn)代化，尤其是財政體制的規(guī)范化、法治化和現(xiàn)代化。中國構(gòu)建的分稅制財政體制體現(xiàn)了財政分權(quán)的思想，但并未照搬“財政聯(lián)邦主義”理論，而是具有中國特色的財政分權(quán)實踐。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，與之相匹配的財政體制也需要加快理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。為此，本文通過梳理已有文獻，著力全方位呈現(xiàn)財政體制的理論探索、實踐變遷及其作用，并結(jié)合中國的實際以及發(fā)展趨勢，提出了深化中國財政體制改革的理念認識。
一、 財政體制的意涵
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財政體制是國家縱向治理結(jié)構(gòu)的基石，是央地關(guān)系的支柱。不言而喻，財政體制的意涵，需要放在央地關(guān)系中來考察，并從財政是嵌入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的樞紐和作為國家的基礎(chǔ)性制度來認識。
(一)央地關(guān)系
央地關(guān)系，即中央和地方關(guān)系，是國家中央權(quán)力機關(guān)與地方權(quán)力機關(guān)之間的職責、權(quán)力與資源分配的關(guān)系。央地關(guān)系是一個多層面、多角度的體系，是現(xiàn)代國家治理領(lǐng)域最為重要的關(guān)系鏈條之一(劉尚希，2015;高培勇，2018)。央地關(guān)系對于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟運行、社會治理等方面都具有重大影響，是政治、經(jīng)濟、社會、法律等學科的重要研究對象(呂冰洋，2019)。中西語境中的“地方”，含義有別，西方國家的地方(local)，多指基層政府，比如美國是指聯(lián)邦、州、地方三級關(guān)系中的地方;中國語境中的地方，則指中央以下的權(quán)力機關(guān)(subnational)。
央地關(guān)系研究基于關(guān)系主體、關(guān)系實質(zhì)及關(guān)系內(nèi)容(領(lǐng)域)有不同側(cè)重。就央地關(guān)系的主體而言，學界有不同認識，有的僅指中央和地方政府，有的僅指中央和地方的政權(quán)機關(guān)，有的僅指黨中央國務(wù)院和地方黨委政府，還有更寬泛的理解，包括政權(quán)機關(guān)和政權(quán)機關(guān)之外的人民(嵇雷和巨英，2009)。認識不同反映了關(guān)于國家權(quán)力范圍的不同理解，廣義國家權(quán)力包括立法、行政、司法在內(nèi)的權(quán)力，中國特色的權(quán)力結(jié)構(gòu)還包括監(jiān)察權(quán);狹義的國家權(quán)力則僅指國家行政權(quán)力。從央地關(guān)系的實質(zhì)看，有利益關(guān)系(國家利益和地方利益之間的關(guān)系)、權(quán)力關(guān)系(一定的國家權(quán)力組織形式下的央地間權(quán)力分配及統(tǒng)屬關(guān)系)和權(quán)利義務(wù)關(guān)系(具有隸屬關(guān)系或監(jiān)督指導關(guān)系的央地國家機關(guān)主體，在行使國家權(quán)力和地方權(quán)力時依法形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系)等不同研究視角(嵇雷和巨英，2009)。從央地關(guān)系內(nèi)容或領(lǐng)域看，包括中央與地方政治關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系和法律關(guān)系，三者是相輔相成、不可分割的，經(jīng)濟關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ)，政治關(guān)系是央地關(guān)系的核心，法律關(guān)系是央地經(jīng)濟政治關(guān)系的規(guī)則形式(即法制化)。平常語境中的央地關(guān)系，多從關(guān)系內(nèi)容或領(lǐng)域展開，并兼顧關(guān)系主體和關(guān)系實質(zhì)。
央地關(guān)系也可從公共管理或公共治理維度來認識。在中國轉(zhuǎn)軌過程中，有學者從政府管理層級來探討，如立足中國五級政府、五級管理基礎(chǔ)上的扁平化改革思路(賈康和白景明，2002)。隨著實踐中認識的深化和財政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也有學者從治理角度提出“兩級治理、五級管理”的新認識，基于中國憲法和歷史傳承，縱向的國家治理結(jié)構(gòu)是中央、地方兩級，國家的公共權(quán)力不是均勻地在各級政府之間劃分，有些權(quán)力只在中央與地方之間劃分，在地方的省市縣鄉(xiāng)之間不能再繼續(xù)劃分，如立法權(quán)、司法權(quán)等(劉尚希，2015)。因此，從管理的角度，央地關(guān)系也稱為政府間關(guān)系，是指中央、省、市、縣、鄉(xiāng)之間的關(guān)系;從治理的角度，政府間關(guān)系則分為兩個層次：一是央地關(guān)系，二是地方省、市、縣、鄉(xiāng)之間的關(guān)系。第一層次是全國層面的關(guān)系，第二層次是地方層面的關(guān)系，地方擁有一定的可以因地制宜的自主權(quán)。
央地關(guān)系的內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟和法律關(guān)系。央地政治關(guān)系，涉及國家主權(quán)問題，包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)，在中國呈現(xiàn)為黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的四權(quán)并立。在立法權(quán)層面，國家立法權(quán)由民意代表權(quán)力機關(guān)行使，包括制定和修改基本法律，以及授權(quán)政府制定行政法規(guī)。行政權(quán)是指由國家或其他行政主體擔當?shù)膱?zhí)行法律，對行政事務(wù)實施主動、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力。司法權(quán)屬于檢察、審判機關(guān)。監(jiān)督權(quán)則由相應(yīng)監(jiān)督主體根據(jù)職責對相應(yīng)事項進行監(jiān)督。央地經(jīng)濟關(guān)系，指稅源、債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、災(zāi)害救援和支出責任的劃分關(guān)系，以及基于國家或政府所有權(quán)及其資源占有、使用、處分和收益歸屬等方面的財產(chǎn)關(guān)系。央地財政關(guān)系與之最為直接、最為緊密，也可以說，央地經(jīng)濟關(guān)系是以財政關(guān)系為載體的。財政是國家賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，由此延伸來看，央地經(jīng)濟關(guān)系直接體現(xiàn)在財政資源的配置上。中國作為公有制為主體的社會主義國家，央地經(jīng)濟關(guān)系與國家所有的資源、資產(chǎn)、資金以及國企緊密聯(lián)系在一起，涉及到所有權(quán)權(quán)能和國企管轄層次的劃分關(guān)系。這種復(fù)雜的央地經(jīng)濟關(guān)系只有以公有制為主體的國家才獨有。“土地財政”問題就是由此衍生出來的央地財政關(guān)系，成為中國市場化、工業(yè)化和城市化過程中國有資源資本化、金融化的典型樣本，也成為央地財政關(guān)系中的重大問題。財政資源配置承載著央地經(jīng)濟關(guān)系，其理念邏輯既遵循經(jīng)濟學，也超越經(jīng)濟學，需要基于國家治理效能來實現(xiàn)央地之間的有效配置，其基準不是單一維度的經(jīng)濟效率，而是公共風險最小化，基于公共風險的對沖來配置財政資源(劉尚希等，2018)。央地法律關(guān)系是指規(guī)范央地政治關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系中的主體資格及其權(quán)力(權(quán)利)和責任(義務(wù))關(guān)系的一種法律形式，這既是央地政治關(guān)系的延伸和拓展，體現(xiàn)政治主張和國家意志，也是對公共權(quán)力央地劃分、行使的制衡和約束，其中自然包括了央地財政法律關(guān)系。從世界范圍來觀察，不少國家的央地財政法律關(guān)系都通過位階較高的法律做出規(guī)定，甚至在憲法中直接體現(xiàn)。
央地關(guān)系是一個古老的主題，處于不同歷史階段和文化社會背景下的國家，形成了不同的央地關(guān)系。不管什么樣的國家，央地關(guān)系都體現(xiàn)在央地職權(quán)和央地財權(quán)、財力和支出責任的劃分上，即通常我們說的“事”和“錢”的組合關(guān)系(劉尚希等，2021)。
(二)央地財政關(guān)系
央地財政關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ)，也稱財政體制，指事權(quán)、財權(quán)財力等要素在央地之間配置的制度安排及相應(yīng)機制，是財政學的重要內(nèi)容，也是財政改革的重要方面。在不同時期，學界對財政體制作了廣泛探索，較早期的看法認為，財政體制是國家組織財政收支，進行財政管理，劃分各級政權(quán)之間的權(quán)、責、利關(guān)系的制度(戴園晨和徐亞平，1992)。分權(quán)意義上的央地財政關(guān)系，如中國1994年實行的分稅制財政體制，則是指在合理劃分各級政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，主要按稅收來劃分各級政府的預(yù)算收入，各級政府預(yù)算相對獨立，負有明確的平衡責任，各級政府間的財力差別通過中央政府向地方政府以及上一級地方政府向下一級地方政府通過轉(zhuǎn)移支付制度進行調(diào)節(jié)(樓繼偉，2013)。
事權(quán)、財權(quán)、財力要素劃分及其組合是央地財政關(guān)系的核心。中國理論界從經(jīng)濟視角廣泛研究央地財政關(guān)系，始于改革開放后“分級財政”的改革探索，財政管理的集中與分散問題從根本上說也是正確處理責權(quán)利關(guān)系問題，具體包括財政責任、財政權(quán)力、財政利益三個方面的內(nèi)容(何振一，1985)。隨著“放權(quán)”(行政性分權(quán))轉(zhuǎn)向“分權(quán)”(經(jīng)濟性分權(quán))，中國財政體制改革引入分稅制，政府間財政關(guān)系有了比較穩(wěn)定的制度性框架，央地財政關(guān)系的改革原則經(jīng)歷了“事權(quán)與財權(quán)相匹配”“財力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)與支出責任相適應(yīng)”三個階段，每個階段都體現(xiàn)了我們對體制改革認識的深化。
事權(quán)，是指管理事務(wù)的權(quán)力，學界關(guān)于事權(quán)的認識，可歸納為兩種立場：一是將事權(quán)解釋為政府的職能或職責，“事權(quán)是指各級政府的職權(quán)”(樓繼偉，2013);第二種立場，則不再局限于事權(quán)本身的概念描述，而是試圖通過核心的概念類比和轉(zhuǎn)換來明晰相應(yīng)的內(nèi)涵，認為“事權(quán)等于支出責任”。有的學者解釋道：“通常來講，當述及財政活動和政府公共收支時，多使用‘支出責任’;當論及政治統(tǒng)治和政府強制時，多使用‘政府權(quán)力’(government power)”(馮興元，2010)。我們認為，事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財政支出義務(wù)。對于委托性事權(quán)而言，支出責任和事權(quán)執(zhí)行主體則不自然對應(yīng)。
事權(quán)范圍，基于國家權(quán)力而言，廣義的事權(quán)包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，在中國還強調(diào)監(jiān)察權(quán)，這是從應(yīng)然的角度講的;但是，從實然角度講，關(guān)于央地財政關(guān)系的討論，多聚焦在狹義的事權(quán)概念，即聚焦在行政權(quán)上。事權(quán)的具體形態(tài)，從央地關(guān)系來看，則指國家權(quán)力在央地間的配置，對應(yīng)著中央事權(quán)、地方事權(quán)和共同事權(quán)，三者按照一定理論原則進行劃分。
財權(quán)是各級政府為履行公共服務(wù)職能而擁有的財政資金的籌集權(quán)與支配權(quán)，包括稅權(quán)(費權(quán))、產(chǎn)權(quán)和債權(quán)。財力是一級政府在一定時期為履行公共職能擁有的全部可支配財政資金，是財政資源分配的最終結(jié)果(財政部干部教育中心，2017)。財權(quán)和財力是一對既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。財權(quán)對應(yīng)著財力，但是，財權(quán)在內(nèi)涵上不等同于財力，財權(quán)強調(diào)“各級財政籌集、支配和使用資金的權(quán)力”，其中籌資的權(quán)力，包括征稅(費)權(quán)、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)債權(quán)，本質(zhì)上是獲取財力的權(quán)力;而財力強調(diào)“經(jīng)濟力量(多指資金)”，本質(zhì)上是一種支付能力。財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、發(fā)債權(quán)、征稅權(quán)可帶來多少財力，呈現(xiàn)一定的不確定性和不可預(yù)期性，可獲取的財力取決于一定區(qū)域的經(jīng)濟增長潛力及其稅源變化，并不表明與履行一定事權(quán)所需的財力相等同。所以，財權(quán)與事權(quán)不匹配是常態(tài)，而匹配是非常態(tài)。發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)擁有的財權(quán)并無多大差異，而獲取的財力則是相差甚遠。
財權(quán)和財力在體制的安排中各有不同的功能，不能簡單地替代。財權(quán)的安排有助于發(fā)揮地方的主動性和積極性，促進區(qū)域經(jīng)濟增長，涵養(yǎng)財源和稅源，有助于提升地方的努力程度。但是，地方再努力，各個地方之間的財力差距因經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、條件的不同而凸顯，這就需要在體制安排中通過轉(zhuǎn)移支付來平衡各地方之間的財力。這從結(jié)果上保障了地方各級財政能力大體上均衡。因此，在央地財政關(guān)系的安排上，財權(quán)劃分和財力分配需要統(tǒng)籌協(xié)同，過于強調(diào)財權(quán)或者財力在央地財政關(guān)系中的地位和作用，都是不可取的。
央地財政關(guān)系有集權(quán)和分權(quán)兩種模式。中國歷史上高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟條件下，計劃指令只有國家一個主體，企業(yè)、政府部門甚至地方政府都只能是國家統(tǒng)一計劃生產(chǎn)體系中的一個環(huán)節(jié)和部分(蘇東斌，2009)。但這種模式面臨著計劃信息和個人需求脫節(jié)的局限問題，相關(guān)主體的積極性不高。為調(diào)動積極性，中國在計劃經(jīng)濟框架下不斷嘗試“放權(quán)”“收權(quán)”改革，后來適應(yīng)建立市場經(jīng)濟體制改革的要求，理論界提出了從“行政性分權(quán)”到“經(jīng)濟性分權(quán)”的看法(趙人偉，1987;劉吉瑞，1988;賈康，2013;劉尚希，2015)，一直到分稅制財政體制。然而在所謂的“行政性分權(quán)”階段，并沒有實質(zhì)上的“分權(quán)”，地方政府的主體地位不明確，責權(quán)利不清晰，只能稱之為“放權(quán)”;分稅制改革才是真正的“分權(quán)”改革，地方政府成為利益主體(劉尚希，2019)。
(三)財政體制的多維認識
財政體制內(nèi)嵌于一國的政治、經(jīng)濟、法律等基本制度，其意涵會隨國體、政體不同而相異，也會隨財政定位的變化而調(diào)整。如財政聯(lián)邦主義在西方一度流行，甚至奉為圭臬。西方國家也隨著一次次的經(jīng)濟金融危機而走向財政集權(quán)，中央財政收支的占比遠高于中國。再如，在理論上，財政的定位超越經(jīng)濟學(許毅和沈經(jīng)農(nóng)，1987)上升到國家治理(劉尚希，2015;高培勇，2018)，央地財政關(guān)系意涵也隨之超越了經(jīng)濟學范疇和經(jīng)濟關(guān)系，蘊含并協(xié)同整合了經(jīng)濟、政治、法律等多維關(guān)系。
1.經(jīng)濟關(guān)系
財政體制中的經(jīng)濟關(guān)系是指各級政府作為公共資源配置主體之間的關(guān)系。政府間收入劃分、支出劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度，決定了各級政府在國家財政收支中的占比、權(quán)力和責任關(guān)系，對地方政府行為產(chǎn)生直接影響，并傳導到市場、社會，分配、再分配等各個領(lǐng)域和各個方面。
從傳統(tǒng)的經(jīng)濟視角觀察，財政關(guān)系是經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。在中國改革開放過程中，財政改革是作為經(jīng)濟改革突破口來看待的。財政改革離不開放權(quán)、分權(quán)。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，理論界曾一度提出行政性分權(quán)(實質(zhì)上是“放權(quán)”)和經(jīng)濟性分權(quán)。行政性分權(quán)是指在保持指令性計劃體系下政府內(nèi)部分層次計劃協(xié)調(diào)(吳敬璉等，1986;樓繼偉，1987)，是調(diào)動中央與地方兩個積極性的一種分權(quán)戰(zhàn)略(《社會主義產(chǎn)權(quán)制度與產(chǎn)權(quán)理論》課題組，1991)。經(jīng)濟性分權(quán)是指國有企業(yè)不再是國家行政機關(guān)的附屬物，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，國家對企業(yè)的經(jīng)濟活動不再進行直接控制，而是通過各種市場參數(shù)(經(jīng)濟手段)進行間接引導(趙人偉，1987)。體現(xiàn)在央地財政關(guān)系上，則強調(diào)不是以行政權(quán)力協(xié)調(diào)而是以市場機制為基礎(chǔ)，讓地方成為相對獨立的利益主體，由此形成地方區(qū)域之間的經(jīng)濟競爭和財政競爭。20個世紀90年代市場化改革之后，政府和企業(yè)、中央與地方之間的關(guān)系才開始成為主體之間的關(guān)系，多元主體的“分權(quán)”改革啟動，與市場經(jīng)濟發(fā)展邏輯相契合的制度安排開始形成。
財政體制改革的主要目標是促進經(jīng)濟增長(福利提升)和公平分配。具體來看，一是宏觀經(jīng)濟有四大目標：經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡，實現(xiàn)這些目標離不開央地兩個積極性。這就需要科學合理的央地財政關(guān)系。二是促進公平、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，科學界定各級政府的基本公共服務(wù)支出責任(樓繼偉，2013)，促進財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展乃至群體收入差距，避免各地經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生“馬太效應(yīng)”和兩極分化，以增強整個國家發(fā)展的包容性與和諧性。三是提升公共資源配置效率，讓中央和地方政府更好發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、加強各自薄弱環(huán)節(jié)，更好地履行各自職能，提升公共資源配置效率(朱之鑫，2013)，一方面要促進各級政府分工履行好各自的公共財政職能，做好政府范圍內(nèi)的事，發(fā)揮好政府作用，另一方面要保證市場更有效發(fā)揮資源配置的決定性作用，提高公共資源配置效率。
2.政治關(guān)系
財政體制中的政治關(guān)系是指各級政府作為公權(quán)力主體之間的財政權(quán)力、財政責任配置關(guān)系。不同的國體和政體，就有不同的權(quán)力和責任配置關(guān)系。中國作為人民共和國，具有單一制國家的顯著特征，地方權(quán)力來自于中央授權(quán)，但這并不妨礙地方是一個相對獨立的公權(quán)力主體，并承擔相應(yīng)的公共責任，維護公共利益。公權(quán)力主體之間的財政關(guān)系包括央地之間的事權(quán)、財權(quán)、財力等財政體制要素，通過它們的協(xié)同組合，為國家整體職能的有效實施提供基礎(chǔ)條件。
從歷史變遷來看，央地政府間財政關(guān)系本身就是作為政治關(guān)系來看待的，其政治屬性是不言而喻的。“從理解一般國家權(quán)力受到國家籌措資金為自己付賬的能力的限制這個角度，黎塞留(財政是國家的命脈)無疑是正確的”(詹姆斯·B.柯林斯，2016)。中國宋代蘇轍在《上皇帝書》中所言“財者，為國之命脈而萬事之本”，也是這個意思。這意味著財政能力是政治能力的表征，央地財政關(guān)系是央地政治關(guān)系的集中反映。從世界上看，央地財政關(guān)系處理得好，國家就會長治久安，相反，就可能分崩離析，如蘇聯(lián)，在央地關(guān)系上疏于財政關(guān)系的把握，是解體的因素之一。
從作為一個整體的國家來觀察，長治久安是古今中外所追求的目標，財政體制的構(gòu)建就是實現(xiàn)這個目標的手段或基本途徑。保持中央權(quán)威和政治控制力，是央地財政關(guān)系設(shè)計首先要考慮的。通過分權(quán)讓地方有活力，發(fā)揮地方不可替代的作用，同樣是不可或缺的?？刂屏εc活力兩個方面的兼容只有置于央地財政關(guān)系中才能得以實現(xiàn)，正是在這個意義上，央地財政關(guān)系與財政和市場關(guān)系、財政和社會關(guān)系一起構(gòu)成國家治理的基礎(chǔ)。一方面，央地財政關(guān)系需要把中央權(quán)威和調(diào)控能力內(nèi)置其中。財權(quán)、財力與事權(quán)以及央地能力優(yōu)勢如何匹配組合就成為央地政治關(guān)系的關(guān)鍵，成為政權(quán)組織形式的內(nèi)核。另一方面，央地財政關(guān)系應(yīng)當有效調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟、主動治理的積極性。地方積極性的調(diào)動對發(fā)展至關(guān)重要，中國經(jīng)濟在過去幾十年中實現(xiàn)高速增長的奇跡，與地方招商引資的積極性以及地方之間經(jīng)濟競爭是分不開的。推進國家治理的現(xiàn)代化也需要地方作為治理主體的積極性充分發(fā)揮出來。
3.法律關(guān)系
法律是行為規(guī)范和治理規(guī)則。財政體制中的法律關(guān)系是指各級政府作為法律主體之間的財政權(quán)力、財政責任和財政利益關(guān)系，簡稱為權(quán)責利關(guān)系。財政法律關(guān)系的客體包括公共利益中的國家整體利益、地方局部利益和央地行為及其籌資權(quán)力和支出責任。政府間財政關(guān)系的法治化，也就是對各級政府財政權(quán)責利的劃分以憲法或法律的形式加以明確，有利于提升國家的整體治理能力，從國家制度建設(shè)層面維護中央權(quán)威，形成既有秩序又有活力的地方治理(封麗霞，2020)。發(fā)達國家普遍以憲法和法律的形式，對各級政府的職責等事務(wù)作出明確甚至詳細的規(guī)定，由此確立起央地財政關(guān)系的基本框架(樓繼偉，2013)。中國政府間財政關(guān)系的法定框架由憲法、憲法相關(guān)法、法律、行政規(guī)定組成，目前中國憲法和法律對中央與地方職權(quán)的劃分并不詳盡，尤其是財政權(quán)責的劃分主要借助于行政規(guī)定，政府間財政關(guān)系的法治化仍有待進一步推進。
法既是規(guī)范約束，也是認可和保障，特別是對于地方政府的財政權(quán)責。中國仍有待于制定財政基本法如《中央和地方財政關(guān)系法》等法律，這有利于明晰中央和地方之間在決策、執(zhí)行、支出責任和監(jiān)督等事權(quán)要素上的權(quán)限，以降低地方行為預(yù)期的不確定性(劉尚希和趙大全，2013)。單一制和聯(lián)邦制的國家財政權(quán)力、責任配置都通過憲法法律做出規(guī)定，從世界范圍來看，中國的相關(guān)規(guī)定法律位階偏低，財政集權(quán)和分權(quán)關(guān)系處理多依賴于行政規(guī)定，且穩(wěn)定性較低。
二、 大國財政體制
任何國家都有權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)問題，但只有大國才會凸顯政府間關(guān)系和政府間財政關(guān)系。因此，一般語境中的政府間財政關(guān)系，就是指大國的政府間財政關(guān)系，特別是央地財政關(guān)系居于中樞地位。
(一)大國財政體制的影響因素與分級治理
1.大國財政體制的主要影響因素
國家規(guī)模決定央地關(guān)系，或者說地方政府是否有必要存在。一般來說，越小的國家，其央地關(guān)系就越是簡單，甚至設(shè)立一級政府就夠了;相反，越是大國，央地關(guān)系就越是復(fù)雜，地方政府就顯得越是重要。這里的國家規(guī)模要從地理、人口、經(jīng)濟、政治等多個維度綜合考慮。地理面積不大、人口不多、區(qū)域差異不大的國家，基本上沒有設(shè)立地方政府的必要。而大國區(qū)域差異顯著，政府履行職責所需處理信息較為復(fù)雜，單一層級政府無法對國家進行有效管理，多層級政府結(jié)構(gòu)是大國有效管理的必要條件，必然涉及如何處理央地財政關(guān)系問題，其核心內(nèi)容是如何在各層級政府中合理而有效地分配職責和財政資源(樓繼偉，2013)。
資源配置方式是影響央地財政關(guān)系的重要因素，不同的資源配置方式?jīng)Q定不同的政府職能和央地財政關(guān)系。計劃經(jīng)濟條件下，財權(quán)高度集中在中央，地方財政作為中央財政計劃的執(zhí)行者，不具有實際意義上的法律主體資格，也不具備對自身行為負責的權(quán)力，財政上吃“大鍋飯”。市場經(jīng)濟條件下，央地間職責的劃分、稅權(quán)與財力的分配等都要遵循市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯，公共資源配置應(yīng)促進市場資源合理配置，至少應(yīng)不起妨礙作用。
財政體制具有路徑依賴性。由于各國的歷史、文化、政治、地理以及經(jīng)濟發(fā)展水平各異，在央地財政關(guān)系的制度安排上都體現(xiàn)出各自的特色。在中國，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，所表現(xiàn)出的路徑依賴更為顯著。無論是財政包干制取代傳統(tǒng)體制，還是分稅制代替財政包干制，都是在保持地方既得利益的前提下，共同分享改革所產(chǎn)生的增量收益。因此，中國財政體制受計劃經(jīng)濟影響很大，在一些方面仍然帶有舊體制的印記，存在新舊體制轉(zhuǎn)化過程中的“路徑依賴”問題(樓繼偉，2013)。
要注意的是，財政上分權(quán)并非意味著政治上的分權(quán)，中國特殊的“政治集權(quán)、經(jīng)濟分權(quán)”模式就是典型的例子。中央統(tǒng)一決策體現(xiàn)在政治上，把握大方向;授權(quán)地方執(zhí)行，其相當?shù)淖灾鳑Q策權(quán)則體現(xiàn)在經(jīng)濟上，地方對于公共資源配置具有相當?shù)淖灾鳈?quán)。
2.中央地方分級治理框架
央地關(guān)系是公共部門內(nèi)部的縱向關(guān)系，對應(yīng)的財政模式應(yīng)是“分級財政”。分級財政有兩種方式，分級管理和分級治理。治理與管理不是相互替代的關(guān)系，而是互補的。國家管理是隨著社會的分工復(fù)雜化和公共化而產(chǎn)生的，管理需要科學精神與人文情懷，是在一定治理結(jié)構(gòu)下來展開的，國家治理也是國家的“再組織化”和“再結(jié)構(gòu)化”，使經(jīng)濟社會主體的權(quán)力、權(quán)利、責任和義務(wù)處于一個更合理的結(jié)構(gòu)之中。治理與管理有共同的基礎(chǔ)和功能，即公共權(quán)力和秩序，管理是通過外在力量維護秩序，而治理強調(diào)的是共治，是多元主體共同來參與，是一種內(nèi)生的秩序(劉尚希，2015)。
傳統(tǒng)語境中的央地分級，多聚焦在經(jīng)濟領(lǐng)域的財政分級管理，在分稅制之后，有學者提出“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅權(quán)、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級債權(quán)”的省以下分稅制改革思路(賈康和白景明，2002)，突出了五級政府、五級財政，通過政府層級扁平化解決主體稅種與政府層級不匹配的問題，但這種看法難以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求。
分級治理成為國家治理改革的取向。分級財政與分級治理需要保持內(nèi)在的一致性，不能錯位。從國家治理角度來看財政體制，中國實行的是兩級體制：國家財政體制和地方財政體制(劉尚希，2015)。中央地方分級治理框架下，國家財政體制即中央與地方之間的財政關(guān)系堅持分稅制，地方財政體制因地制宜，有利于充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。從世界范圍來看，有的治理級次與政府級次吻合，而有的則不一致，尤其是大國的政府級次與治理級次往往不一致。比如，從政府級次來看，中國有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府;而從國家分權(quán)治理級次來觀察，中國是兩級治理架構(gòu)，即中央、地方兩級分權(quán)的治理架構(gòu)。在兩級治理框架下，地方是一個整體，省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級之間的權(quán)限劃分屬于地方內(nèi)部的事務(wù)性分權(quán)。財政體制的設(shè)計首先要考慮的是治理級次，而非政府級次。
西方財政聯(lián)邦主義是研究中央與地方財政關(guān)系的主要理論基礎(chǔ)，但與中國財政改革的現(xiàn)實存在諸多不一致，單純使用財政聯(lián)邦主義的分析框架對中國當前的財政體制缺乏足夠的理論解釋力。地方公共品的供給是財政聯(lián)邦主義的重要出發(fā)點，而中國財政分權(quán)的首要目的是調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，推動市場化改革，處理好政府與市場關(guān)系。中國財政分權(quán)的理論邏輯、實踐邏輯與西方財政聯(lián)邦主義有根本性的區(qū)別。
(二)集體主義模式下的財政體制理論
1.高度集中背景下的“放權(quán)”
從歷史發(fā)展趨勢和方向來看，西方發(fā)達國家在央地財政關(guān)系劃分上都在向財政集權(quán)發(fā)展，即中央收入、支出占比都是上升的;而中國是從高度集中的計劃體制轉(zhuǎn)向市場化改革，央地財政關(guān)系逐步向分權(quán)發(fā)展，公共資源配置的分權(quán)程度甚至超出許多西方國家，中國地方財政收支占比之高在世界大國中獨一無二。中國的事權(quán)劃分更多地體現(xiàn)了單一制轉(zhuǎn)軌國家的事權(quán)結(jié)構(gòu)特征(劉尚希等，2018)。中國縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)中，行政壓力從上而下傳遞，在縣鄉(xiāng)之間表現(xiàn)尤為明顯(榮敬本和賴海榕，2000)，地方政府的運行是對各種來源不同的發(fā)展壓力的分解及其應(yīng)對(周飛舟，2009)，也有學者將中國上下級之間關(guān)系定義為糅合了行政權(quán)分配、經(jīng)濟激勵和內(nèi)部控制的行政發(fā)包關(guān)系(周黎安，2014)。
2.從“放權(quán)”到“分權(quán)”
改革開放以前，中國實行計劃配置方式，財權(quán)高度集中在中央，地方財政作為中央財政計劃的執(zhí)行單位加以考慮和設(shè)置，財力分配上實行平均主義(樓繼偉，2013)。1956年，毛澤東提出社會主義建設(shè)和改造的十大關(guān)系，處理“中央和地方的關(guān)系”要在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，讓地方辦更多的事情。中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性(毛澤東，1976)。此后，中國的財政體制步入“放權(quán)”“收權(quán)”循環(huán)的探索之中。放權(quán)是在原有的集中體制框架內(nèi)下放部分財力的支配權(quán)，企業(yè)、地方政府的主體地位并沒有明確，只是賦予企業(yè)和地方政府一定的決策權(quán)和財務(wù)權(quán)，自身努力與物質(zhì)利益適當掛鉤，以調(diào)動企業(yè)和地方政府的積極性(劉尚希，2019)。在改革初期，放權(quán)對打破體制僵化，調(diào)動各方面積極性發(fā)揮了重要作用，但也面臨“放亂收死”的困局，改革深化是在市場化之后的事情。
中國改革開放初期，央地財政關(guān)系上的放權(quán)，逐步增加了地方財力，擴大了地方自主權(quán)，調(diào)動了地方當家理財、增收節(jié)支的積極性，促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但也存在“諸侯經(jīng)濟”等負面作用(戴園晨和徐亞平，1992)，地方相互之間、地方與中央各部之間出現(xiàn)互相封鎖的現(xiàn)象(許毅，1980);同時，由于在具體實施過程中過分強調(diào)了地方的利益，致使地方財力增加過猛、中央財力相對匱乏，影響了中央財政調(diào)控的能力(鄧子基，1992)。
市場化改革使“放權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;分權(quán)”。市場經(jīng)濟條件下，政府間職責的劃分、稅收權(quán)力與收入的分配等都要遵循市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯、促進資源合理配置。中央集中的基本上是宏觀經(jīng)濟管理責任和調(diào)控權(quán)，地方在最適合于地方政府行使社會經(jīng)濟管理能力的領(lǐng)域應(yīng)有更為明確的自主管理權(quán)(樓繼偉，2013)。與放權(quán)中的單一主體不同，分權(quán)有助于多元主體的形成?；蛘哒f，分權(quán)的過程實質(zhì)也是多元主體漸漸形成的過程，而多元主體的形成又為進一步的分權(quán)創(chuàng)造了條件。
分稅制改革后，央地財政關(guān)系形成了更清晰的中央與地方兩級主體，中央決策、地方執(zhí)行。中央在事權(quán)、財權(quán)、財力劃分上具有決定權(quán)，維護中央權(quán)威，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時，對經(jīng)中央決定屬于地方的事權(quán)、財權(quán)和財力，地方依法依規(guī)履行和享有，地方有了明確的利益預(yù)期，其主動性和積極性得到極大釋放。
分稅制既要分稅，也要分產(chǎn)。構(gòu)建公共產(chǎn)權(quán)制度，是實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟相結(jié)合的唯一途徑，處理好中央與地方關(guān)系不可或缺的基礎(chǔ)。西方社會私有產(chǎn)權(quán)為主導，其財政收入主要是稅收，而中國目前的社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是以公共產(chǎn)權(quán)為主導，但中國的財政收入忽視了以公共產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的其他收入形式，由此導致公共產(chǎn)權(quán)未能在財政上得到充分實現(xiàn)。1994年的財稅改革更多是“分稅”，而沒有“分產(chǎn)”，公共資源特別是土地自發(fā)無序地成為地方的“第二財政”(劉尚希和吉富星，2014)。
3.從“分權(quán)”到“治權(quán)”
由“適應(yīng)市場經(jīng)濟體制”到“匹配國家治理體系”，從建立“與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財稅體制基本框架”到“建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度”，標志著中國的財稅體制改革邁上了一個新的更高的平臺(高培勇，2014)。全面深化改革的總目標是實現(xiàn)國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，治理的基本內(nèi)涵是基于權(quán)力和權(quán)利的多元共治，與此相適應(yīng)，“分權(quán)”改革轉(zhuǎn)向多維度的“治權(quán)”改革，即對權(quán)力、權(quán)利進行治理，包括保障民權(quán)和約束公權(quán)(劉尚希，2019)。
市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般法則，政府的職能作用主要是彌補市場失靈、提供公共物品、滿足公共需要，這是財政收支運行必須遵守的規(guī)律性;同時，財政又必須制定符合市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代財稅制度，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就是財政學有機組成的兩個方面(陳共，2015)。但僅從市場失靈出發(fā)推導政府作用和財政職能難以匹配財政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位(郭慶旺，2017)，只有繼續(xù)推進分權(quán)改革，同時又進行超越分權(quán)的治權(quán)改革，才能滿足國家治理現(xiàn)代化的需要。
建立與國家治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政體制，央地財政關(guān)系應(yīng)在堅持“分權(quán)”的基礎(chǔ)上走向“治權(quán)”，才使分權(quán)改革找到新的方向——從調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性轉(zhuǎn)向激發(fā)地方治理的主動性，以公權(quán)來保障民權(quán)，以公共服務(wù)來保障民生和使所有人獲得基本的能力和平等的機會，并通過治權(quán)來保障分權(quán)的穩(wěn)定性。財政能力不等于政府能力，收入能力也不等于財政能力，因此，不能認為只要財力充足，地方能力就會“水漲船高”。當前存在的地方“小馬拉大車”(基層政府履行的事權(quán)超出了自身的能力)現(xiàn)象與此相關(guān)。就會形成這樣一種循環(huán)：能力不夠造成問題——抽鞭子(加強監(jiān)督)——問題更多——監(jiān)督加力，最終導致財力浪費、事情辦不好，治理風險加大。完善財政體制框架，體制要素需要從事權(quán)、財權(quán)、財力三要素擴展為四要素：能力、事權(quán)、財權(quán)、財力，形成新的體制框架，加強橫向和縱向的財政統(tǒng)籌，體現(xiàn)發(fā)展的整體性和約束性?？v向統(tǒng)籌主要是提高上級政府(中央、省)在規(guī)則、標準和口徑等方面的制定能力，數(shù)字化的宏觀指導以及事權(quán)、支出責任的適當上移。統(tǒng)一市場、區(qū)域外溢性、碳交易等虛擬市場增多、數(shù)字經(jīng)濟的跨時空特點、智慧公共管理、公共服務(wù)的規(guī)?；?、人口流動、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈全球化條件下的安全性、穩(wěn)定性等都要求事權(quán)、支出責任上移。
4.兩級治理框架下的地方財政體制
地方財政體制即省以下財政體制，是大國央地財政關(guān)系的重要組成部分，是地方治理的基礎(chǔ)。“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”是地方財政體制改革的曲折探索，與城市化趨勢并不吻合，真正稱之為“縣”的區(qū)域政府日漸減少，縣改市或縣改區(qū)的越來越多，城市政府日漸成為地方治理中的主體部分。地方作為一個相對獨立的治理主體，其體制應(yīng)當因地制宜，地方設(shè)幾級政府不應(yīng)一刀切，只有這樣才能適合于國家區(qū)域之間地理環(huán)境、經(jīng)濟社會、歷史文化差距差異很大的現(xiàn)實狀況，有效的地方治理也才可能真正形成(劉尚希，2015)。改變僅對本級負責的“層級財政”，實行“轄區(qū)財政”責任制，也就是每一級財政都負有對轄區(qū)范圍內(nèi)財政的縱向均衡責任和橫向均衡責任，使每一層級政府和各區(qū)域政府的權(quán)力與責任對稱，實現(xiàn)治權(quán)與中國政治架構(gòu)的邏輯內(nèi)恰。
(四)不同的分權(quán)模式
無論是什么樣的分權(quán)模式，其目標都在于調(diào)動地方的積極性，形成激勵相容的機制。分權(quán)總是能充分調(diào)動地方的主動性和積極性，且能持久有效。與分權(quán)不同，放權(quán)雖然也能調(diào)動積極性，但是容易出偏差且不持久，很難把握放權(quán)的“度”，總是陷在“一放就亂，一收就死”的循環(huán)之中(劉尚希，2019)。唯有分權(quán)才能從這個循環(huán)中徹底跳出來。
1.基于不同事權(quán)劃分的兩種分權(quán)模式
縱觀世界，央地事權(quán)劃分有“事項法”和“要素法”兩種，前者主要在發(fā)達國家，后者主要在中國。
事項法體現(xiàn)為央地事權(quán)按照事項來劃分，即將事項的決策、執(zhí)行和支出責任等完整地界定為中央事項或地方事項，誰決策，誰執(zhí)行，誰承擔支出責任。中央和地方按事項管轄各自特定的領(lǐng)域，并對該事項有完整的財政權(quán)責。央地事項分工明晰，在分工范圍內(nèi)相對獨立地運行，央地的職責任務(wù)是分開的，互不承擔責任。一旦出現(xiàn)財政危機，各自獨立解決，地方可采用破產(chǎn)機制，重整財政。按照事項來分權(quán)，并不表明分權(quán)程度大，相反，在發(fā)達國家，中央財政的集中度越來越高，其收支占比均在50%以上。這保障了中央的政治控制力和國家的凝聚力。
要素法是按事權(quán)要素在央地之間進行劃分，即將決策、支出責任、執(zhí)行、監(jiān)督等不同的事權(quán)要素在央地之間進行劃分與配置，一個事項的決策、執(zhí)行、支出責任和監(jiān)督可分別由中央或地方來承擔。從整體來看，除了少數(shù)事項純屬中央與地方之外，多數(shù)的國家公共事務(wù)都是“中央決策，地方執(zhí)行”，這與中國黨的統(tǒng)一領(lǐng)導體制是相匹配的。這種分權(quán)方式也并不意味著地方權(quán)限小，中央集中程度高。從中國一般公共預(yù)算收支來看，中央占比很低，其收入占比為長期以來不足50%，而支出占比長期以來不足15%。若是把基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算考慮進來，中央占比更低。這表明財政資源的配置權(quán)主要是在地方，中央主要是在方向、原則上提出指引和要求，并對地方進行監(jiān)督。
要素法劃分事權(quán)體現(xiàn)央地共治的特征。1994年中國分稅制改革所形成的中央與地方事權(quán)劃分格局，由中央或地方單獨行使的財政事權(quán)較少，絕大部分事權(quán)都是由中央與地方共同承擔。在機構(gòu)設(shè)置、政府職能與支出責任方面，則越是基層政府越多。在事權(quán)劃分的具體操作中，還結(jié)合中國的國情，將其按照要素分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督等，決策與監(jiān)督一般屬于中央事權(quán)，而執(zhí)行一般屬于地方事權(quán)，部分事權(quán)也可以表現(xiàn)為中央與地方?jīng)Q策和執(zhí)行上的共擔(劉尚希等，2018)。中國的分權(quán)模式是以上兩種模式的混合，偏重于要素法。西方國家的分權(quán)模式也在向著混合模式演變，典型的如美國聯(lián)邦政府也開始干預(yù)州和地方事務(wù)。
驟然一看，中央與地方在相同領(lǐng)域都擁有權(quán)責，分工上存在交叉重疊，似乎要素法這種分權(quán)模式不如事項法清晰。其實，這是從不同視角觀察得出的印象。事項法分權(quán)模式是基于制度主義的，而要素法分權(quán)模式是基于行為主義的。制度主義以“界域”劃分為基礎(chǔ)，追求楚河漢界的分治，行為主義以行為“規(guī)則”區(qū)分為基礎(chǔ)，以不同主體行為之間的協(xié)同合作成效為目標。從分權(quán)模式的演變趨勢來觀察，基于行為主義的分權(quán)模式與人類風險社會的到來更具有契合性。
2.中央對地方的激勵和考核
基于行為主義的分權(quán)模式，中央的治理策略是“標尺競爭”，即將地方的經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵指標，設(shè)計為可度量、可考核的標尺，用來取代以前更習慣使用的對地方政府的政治說教，從而激勵地方官員為比拼“政績”展開激烈的橫向競爭(張軍等，2007)。然而，地方發(fā)展經(jīng)濟的激勵不僅有來自經(jīng)濟和財政激勵(Jin et al.，2005;李學文等，2012)、政治激勵(Maskin et al.，1997;周黎安，2004)，還有中央為地方保留的自主籌集財力的制度空間。未來央地財政關(guān)系改革，除了明確央地事權(quán)與支出責任關(guān)系外，仍需著重考慮央地財政關(guān)系在激勵和約束地方財政行為中的作用(呂煒等，2019)。在完善基于行為主義分權(quán)模式基礎(chǔ)上，央地財政關(guān)系中的治權(quán)改革日趨重要，風險社會和數(shù)字革命的到來，更凸顯了治權(quán)的重要性。
(五)財政體制的作用
財政體制對國家治理具有舉足輕重的作用和整體性的影響。一是通過事權(quán)、財權(quán)、財力等要素的安排，為央地公共資源配置奠定基礎(chǔ)，讓公共資源配置和市場資源配置形成合力，促進經(jīng)濟效率提升;二是通過政府與市場關(guān)系的耦合，明確政府行為規(guī)則，促進形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭市場環(huán)境;三是促進基本公共服務(wù)均等化，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和社會公平提供基礎(chǔ)條件;四是保障國家長治久安。在不同歷史時期，財政體制發(fā)揮的作用也有所變化。
1.改革開放前財政體制：集中財力辦大事
新中國成立初期，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著百廢待興、財力薄弱的困境。為了集中一切力量恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟，平衡財政收支，穩(wěn)定市場物價，安定人民生活，中國實行了以“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中”為特點的財政體制，緩解了百廢待興和國家財力薄弱之間的矛盾(呂冰洋和臺航，2018)。
2.改革開放之后的財政體制：調(diào)動地方積極性
改革開放后中國開始實行的“分灶吃飯”的財政體制，打破過去統(tǒng)收統(tǒng)支或者統(tǒng)支不統(tǒng)收、“吃大鍋飯”的局面，充分發(fā)揮了中央和地方兩個積極性。政府間財力的分配由“條條”為主轉(zhuǎn)向“塊塊”，大大增加了地方的財政權(quán)限，有利于因地制宜地發(fā)展地方生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)，為日后地方財政成為獨立的一級財政和財政預(yù)算的統(tǒng)籌安排奠定了基礎(chǔ)(劉尚希等，2018)。
3.分稅制財政體制：規(guī)范央地財政行為
1994年分稅制財政體制改革構(gòu)筑了社會主義市場經(jīng)濟體制運行之基，促進了市場主體發(fā)展，營造了公平競爭環(huán)境，搭建了市場經(jīng)濟所需的宏觀調(diào)控體制框架，有助于全國統(tǒng)一大市場的形成。政府間財政關(guān)系實現(xiàn)了從行政性分權(quán)向經(jīng)濟性分權(quán)的跨越，基本告別了按企業(yè)行政隸屬關(guān)系劃分財政收入的歷史，保證了企業(yè)無論與中央政府還是與地方政府無親疏之分，實現(xiàn)法律意義上的平等稽征(劉尚希等，2018)。此次改革促進了中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長(Jin et al.，2005;張晏和龔六堂，2005)，提升了區(qū)域創(chuàng)新效率和增長質(zhì)量(李政和楊思瑩，2018;高春亮和李善同，2019)，有利于財政資金的跨區(qū)域配置和財政能力的地區(qū)間均等(李永友和沈玉平，2010)。
4.與國家治理相匹配的財政體制：推進分級治理
2013年中共十八屆三中全會所做出的“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”這一論斷，賦予了財政體制新的歷史使命，財政體制由經(jīng)濟體制的組成部分提升為國家治理體系中具有基礎(chǔ)性和支撐性意義的組成部分。其所牽動的縱深，已經(jīng)不限于初次分配與再分配，而是跨越包括政府與市場關(guān)系、中央與地方關(guān)系、國家與社會關(guān)系在內(nèi)的所有國家治理環(huán)節(jié)。由財稅體制改革破題，從構(gòu)筑基礎(chǔ)和重要支柱做起，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強大的制度保障，成為全面深化改革的戰(zhàn)略選擇(高培勇，2018)。
三、 中國財政體制的具體安排
(一)財政關(guān)系處理的原則
1.基于“效率”的原則：外部性、信息復(fù)雜性、激勵相容
合理劃分各級政府職能，明確各自的收入和支出責任，使不同層級的政府各司其職，高效提供相應(yīng)的公共服務(wù)，同時避免相互之間的惡性競爭和推諉，需要遵循外部性、信息復(fù)雜性、激勵相容三項原則(樓繼偉，2013)。第一，地方政府活動要與其受益范圍相對應(yīng)，若其活動使其他地方受益或受損，即產(chǎn)生了外部性，則該活動應(yīng)由上級政府負責，以避免地方政府行為扭曲(呂冰洋，2014);第二，與中央政府相比，地方政府更接近本轄區(qū)的民眾，從而對于所轄居民的需求和效用更為了解(Stigler，1957)，因此信息越復(fù)雜的事項，越應(yīng)該讓地方政府管理;第三，在事權(quán)劃分時需注重激勵相容原則，即各級政府只要按照劃定的職能盡力做好自己分內(nèi)的事，在客觀上就能夠?qū)崿F(xiàn)全局利益最大化，如果激勵相容不能實現(xiàn)，那么職能劃分在處理外部性和復(fù)雜信息上所帶來的效益會由于相應(yīng)政府層級缺乏激勵而不能實現(xiàn)(李俊生等，2014)。效率原則是基于經(jīng)濟學視角提出的，固然很重要，但難以滿足國家治理的需要，諸如區(qū)域公平、主體行為的不確定性、風險的無界傳遞、社會數(shù)字化等治理問題，僅僅依靠效率原則難以解決。
2.基于“風險”的原則：風險決策、風險分擔、風險匹配
風險原則有兩個基礎(chǔ)：一是行為主義，超越界域和理性假設(shè);二是不確定性，超越是與非、真與假的二值邏輯，以及結(jié)果與制度的確定性關(guān)系?；陲L險原則的事權(quán)劃分應(yīng)當遵循風險決策、風險分擔、風險匹配的要求。第一，風險決策原則是指哪級政府決策更有利于實現(xiàn)公共風險最小化的目標，公共事務(wù)的決策權(quán)限就應(yīng)歸于哪一級政府;第二，風險分擔原則是指合理界定風險責任主體、風險類型以及分擔方式，按照主體性質(zhì)和風險屬性來界定風險責任主體，針對不同類型的公共風險確定不同層級的責任主體，并確定相應(yīng)的支出責任;第三，風險匹配原則指根據(jù)各層級政府風險識別、風險防范及風險處置能力的不同，對于不同風險進行有效匹配(劉尚希等，2018)。隨著風險社會的到來，按照風險原則來重塑央地財政關(guān)系更具有包容性和適用性。
(二)中國財政體制的具體安排
1.事權(quán)和支出責任劃分
(1)合理確定國家行為準則。市場經(jīng)濟體制存在兩種資源配置系統(tǒng)，一是市場，二是國家。二者的關(guān)系在經(jīng)濟理論中爭議不斷。市場機制是資源配置的有效方式，但是，市場配置資源無法覆蓋社會的所有領(lǐng)域。“看不見的手”不是萬能的，國家這只“看得見的手”必須與之協(xié)同作用，就像一個人，只有左手或右手，那是殘缺不全的。如何確定市場和國家的行為準則，一直是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中關(guān)注的重點。傳統(tǒng)的理論是從政府職能邊界入手來思考的，例如，從交易費用角度看，為交易尋找合適的交易結(jié)構(gòu)，以此來確定市場和國家的邊界。這是基于制度主義的邏輯，與現(xiàn)實背離越來越遠，市場領(lǐng)域國家不能介入，公共領(lǐng)域市場不能介入的理論禁區(qū)早已被打破。國家與市場的關(guān)系不再是基于界域來劃分作用范圍和確定國家職能，而是轉(zhuǎn)向了行為主義和公共風險防范化解，基于行為準則來分工協(xié)作。在不確定性條件下，無法事先通過制度來界定各自的活動范圍。公共風險是無界的，往往需要跨界的行為合作。國家行為準則一旦確定，央地事權(quán)和支出責任也就有了劃分的基礎(chǔ)。
(2)事權(quán)(支出責任)劃分。在傳統(tǒng)理論和實踐中，討論央地分權(quán)問題，都是基于事項法來展開的。由于觀察視角的絕對化，一度認為基于中國實踐形成的“中央決策、地方執(zhí)行”是一個問題，需要按照西方國家的分權(quán)模式進行改革。隨著中國進入發(fā)展新階段，國家治理現(xiàn)代化需要財政超越經(jīng)濟屬性而全方位支撐國家治理，過去的理論表現(xiàn)出明顯的局限性，這需要基于治理效能或公共風險控制來進行新的探索。
無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，央地事權(quán)劃分方面都有大致的框架，主要是：中央政府是國家安全、經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配的主要承擔者;資源配置(提供公共服務(wù))主要由地方政府提供，但是一旦涉及到全國性公共產(chǎn)品以及具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟和空間外溢的活動仍然需要中央承擔或者參與(樓繼偉，2013)。中國劃分央地事權(quán)的混合模式與政治體制的內(nèi)在邏輯更融洽。基于兩級治理、五級政府的基本格局，中國的地方財政體制安排應(yīng)突出省市縣的轄區(qū)責任。
(3)基于風險原則的劃分路徑。在風險頻發(fā)的風險社會，劃分央地事權(quán)和支出責任需要風險思維和風險意識，根據(jù)風險決策、風險分擔和風險匹配的具體原則進行優(yōu)化，把效率最大化內(nèi)嵌到風險最小化之中。風險預(yù)期與效率內(nèi)在關(guān)聯(lián)，風險責任的界定是否合理，從根本上影響效率高低。承擔不適合承擔的風險，往往導致行為收縮，就會降低效率。事權(quán)劃分不是消除風險，而是明確風險責任、合理控制風險。具體包括以下五個方面：第一，識別基本公共服務(wù)提供中的風險。第二，根據(jù)風險決策原則，適度強化中央財政事權(quán)。第三，根據(jù)風險分擔原則，適當減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)。第四，根據(jù)風險匹配原則，賦予地方政府充分的自主權(quán)。第五，根據(jù)公共風險的變化，構(gòu)建事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整機制(劉尚希等，2021)。
2.財權(quán)劃分
一般認為，財權(quán)是指一級政府為滿足一定的支出需要而籌集財政收入的權(quán)力以形成自籌的財力，包括稅權(quán)、產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)等。
(1)稅權(quán)劃分。Mursgrave(1983)從理論上提出稅種劃分的七個標準：第一，收入再分配作用較大的累進稅歸中央;第二，具備穩(wěn)定經(jīng)濟功能的稅種歸中央，相對平穩(wěn)、收入波動不大的稅種歸地方;第三，稅源區(qū)域分布不均的稅種歸中央;第四，以流動性要素為征稅對象的稅收歸中央;第五，依賴于居住地的稅收歸地方更加合理;第六，以非流動性生產(chǎn)要素為征稅對象的稅收歸入地方;第七，受益性稅收還有收費可以滿足各級政府的需要。但現(xiàn)實情況與此有較大的差距，因為稅權(quán)劃分還涉及立法權(quán)、征管成本、區(qū)域差距等因素的影響。
(2)產(chǎn)權(quán)劃分。與私有制國家不同的是公有制國家有大量的資產(chǎn)資源，因此，只分稅是不充分不完整的，還需要分“產(chǎn)”，即確權(quán)。公共產(chǎn)權(quán)涵蓋國家和集體所有的自然資源、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)等。明晰產(chǎn)權(quán)，是在所有權(quán)的各項權(quán)能上進行劃分或設(shè)置共享模式，明確每一項權(quán)能的權(quán)利與義務(wù)。例如，國有資源所有權(quán)屬于國家，但收益權(quán)可劃給地方或者中央與地方分享，但前提是中央必須給地方“確權(quán)”。在中國，中央與地方關(guān)系中除了公共權(quán)力之外，還有一個重要方面，即國家所有權(quán)，這是一項財產(chǎn)權(quán)。中國法律規(guī)定，屬于國家所有的公共資源由國務(wù)院行使所有者權(quán)利，即國家所有權(quán)代表是中央，地方無法律資格來行使國家所有權(quán)。公共資源在中央與地方之間如何界定權(quán)限，也就是國家所有權(quán)的各項權(quán)能——占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)等如何在中央與地方之間分解并明確界定長期懸而未決(劉尚希和吉富星，2014)，作為以公有制為主體的國家，央地財政關(guān)系中亟待確權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)歸屬及其收益關(guān)系。
(3)舉債權(quán)劃分。舉債權(quán)包括公債的發(fā)行權(quán)和公債的使用權(quán)。地方舉債權(quán)在不同國家有不同的規(guī)定，在單一制國家多是由中央審批或者限額授權(quán)。中國的地方舉債權(quán)體現(xiàn)為地方在全國人大批準的限額內(nèi)自主發(fā)行債券和使用債券資金。按照兩級治理的模式，目前中國政府舉債權(quán)劃分為兩級，省以下沒有舉債權(quán)。
3.轉(zhuǎn)移支付制度
(1)轉(zhuǎn)移支付制度類型。財政轉(zhuǎn)移支付是指政府間通過預(yù)算安排的無償資金撥付。從資金轉(zhuǎn)移方向劃分，包括自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，以及縱橫結(jié)合轉(zhuǎn)移支付。從資金用途是否限定劃分，包括不規(guī)定資金用途、旨在促進各地方政府提供均等化基本公共服務(wù)和保障國家重大政策實施的一般轉(zhuǎn)移支付和規(guī)定資金用途、?？顚Ｓ玫膶ｍ椶D(zhuǎn)移支付。從目標和功能劃分,包括以均等化為目標的轉(zhuǎn)移支付、解決轄區(qū)間外溢性問題的轉(zhuǎn)移支付、中央委托地方事務(wù)引致的轉(zhuǎn)移支付、以增強國家政治控制力為目標的轉(zhuǎn)移支付(劉尚希和李敏，2007)。
(2)設(shè)計原則和方法。一般而言，有效的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)當融合公平與效率。一方面，實現(xiàn)地區(qū)財政均衡，促進基本公共服務(wù)均等化;另一方面，通過基本公共服務(wù)均等化促進人力資本積累及其均等化，提升區(qū)域經(jīng)濟效率。轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計蘊含短期目標與長期目標。實現(xiàn)地區(qū)財力均等化是轉(zhuǎn)移支付的短期目標，這主要是緩解地方財力差距。從長期來看，轉(zhuǎn)移支付制度目標是促進公共服務(wù)均等化，加快經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的人力資本積累，從根本上增強自我發(fā)展能力。
應(yīng)該加入風險原則，堅持“以人為本”的理念，提高轉(zhuǎn)移支付對沖風險的功能，避免一些地區(qū)陷入“資源詛咒”陷阱之中，從而對轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴。有必要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付瞄準農(nóng)村、中西部等特定地域的靜態(tài)傾斜，轉(zhuǎn)向基于人口流動的動態(tài)傾斜，讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”，避免與人脫節(jié)(劉尚希，2021)。
4.地方財政體制
從中國兩級治理架構(gòu)出發(fā)，財政體制分為兩個層面：國家層面的財政體制，與國家治理架構(gòu)相適應(yīng);地方層面的財政體制，與地方治理架構(gòu)相匹配。國家財政體制改革，即中央與地方之間的財政關(guān)系仍要堅持分稅制，有利于調(diào)動地方的積極性。地方財政體制不一定要照搬國家分稅制，在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循完善政府間財政關(guān)系的基本原則，可因地制宜。地方內(nèi)部不具有同質(zhì)性，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級政府之間。因此，地方財政體制可以有地方特色，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，讓地方有充分的自主權(quán)和責任約束，這是調(diào)動地方積極性、讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩(wěn)定統(tǒng)一、“活而不亂”的條件(劉尚希和武靖州，2019)。
完善省以下財政體制，需要強化省級的轄區(qū)財政責任，適度增強省級的調(diào)控能力，堅持省負總責、各負其責，尊重地方的自主性和首創(chuàng)精神，鼓勵各地區(qū)因地制宜采取差異化措施，激勵與約束并重，充分調(diào)動省以下各級政府積極性;同時，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，優(yōu)化橫向、縱向財力格局，建立健全權(quán)責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進基本公共服務(wù)均等化，推動高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實保障。
