浙江溫州龍港是國(guó)家新世紀(jì)以來第一個(gè)由鎮(zhèn)改市的新型城市。兩年來，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的基本思路，龍港推出了一系列創(chuàng)新舉措。作為新世紀(jì)以來國(guó)家第一個(gè)由鎮(zhèn)改市的新生城市，龍港的探索體現(xiàn)了開拓和示范的有機(jī)統(tǒng)一，具有特殊的價(jià)值;與此同時(shí)，基于實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展和引領(lǐng)外部科學(xué)建設(shè)的要求，下一步的探索應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)律特性、把握客觀實(shí)際，堅(jiān)持正確的方向與道路。

　　龍港改革的主要價(jià)值

　　綜合而言，龍港改革的價(jià)值主要涉及到兩個(gè)方面，一方面是城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;另一方面是城市的治理。這兩個(gè)方面，都關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大局和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。

　　從城市結(jié)構(gòu)來說，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的基本取向是以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展。但需要進(jìn)一步探討的是，應(yīng)以何種規(guī)模的城市作為城市發(fā)展的主體，而建立城市是否應(yīng)設(shè)立一定的門檻?這不是一般的理論問題，它與基本國(guó)情、城市可持續(xù)發(fā)展、城市運(yùn)行活力與競(jìng)爭(zhēng)力等實(shí)際問題緊緊聯(lián)系在一起?？傮w上看，我國(guó)應(yīng)把做實(shí)做強(qiáng)中小城市作為推動(dòng)城市發(fā)展或新型城鎮(zhèn)化的基本導(dǎo)向，這是基于我國(guó)人多地少、國(guó)土面積相對(duì)狹小、地區(qū)發(fā)展很不平衡等基本狀況，基于目前大城市、特大城市和超大城市為數(shù)不少、且相當(dāng)一部分存在較為嚴(yán)重的城市病、綜合性運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較高等現(xiàn)實(shí)矛盾所做的理性選擇，也是基于中小城市根基扎實(shí)、機(jī)制靈活及且連軸串帶，有利于引領(lǐng)支撐城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展等諸多好處所做的務(wù)實(shí)考量。相應(yīng)的，我國(guó)應(yīng)該嚴(yán)格控制特大城市和超大城市的數(shù)量。以做實(shí)做強(qiáng)中小城市為導(dǎo)向，并不意味著中小城市就可以盲目無序的發(fā)展。城市發(fā)展受客觀規(guī)律約束，有自身的基準(zhǔn)和守則，并非是一個(gè)隨心所欲、恣意妄為的過程。中小城市作為我國(guó)城市的第一階層，基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終能否發(fā)展成為中小城市，需要具備必要的條件，亦即需要越過必要的建設(shè)門檻。

　　從城市治理來說，新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)和城市人民高品質(zhì)生活，無論城市規(guī)模如何，概莫例外都應(yīng)以此為目標(biāo)。達(dá)此目的路徑在于對(duì)城市進(jìn)實(shí)施科學(xué)有效的治理，而這樣的治理，基于對(duì)社會(huì)整體和城市特征的一體把握，對(duì)歷史、現(xiàn)實(shí)與未來的有機(jī)統(tǒng)籌，對(duì)一般規(guī)律和具體實(shí)際的合理權(quán)衡，對(duì)涉及運(yùn)行狀況與實(shí)際效果的各種關(guān)鍵因素的綜合協(xié)調(diào)。一個(gè)城市的治理狀況，既可從關(guān)乎全局的重要指標(biāo)和重大事件中反映出來，也可以從涉及生產(chǎn)生活的具體操作和細(xì)微事項(xiàng)中體驗(yàn)得到。不良的治理很容易導(dǎo)致一座城市陷入衰敗與困頓。而基于持續(xù)發(fā)展和日益增長(zhǎng)的需求而言，城市治理只有更好、沒有最好。

　　無論是在城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化還是城市有效治理方面，作為改革的先行者和發(fā)展的“模范生”，龍港的探索都為全國(guó)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)與路徑，具有引領(lǐng)和示范的價(jià)值。

　　(一)樹立了撤鎮(zhèn)設(shè)市的基本標(biāo)準(zhǔn)。龍港成為新世紀(jì)“鎮(zhèn)改市”的第一地，其基礎(chǔ)是良好的發(fā)展。改革初期，溫州成為全國(guó)依托民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典范，形成了負(fù)有盛名的“溫州模式”，而龍港是溫州模式重要的發(fā)祥地。1983年10月建鎮(zhèn)后，通過持續(xù)改革創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)了從小漁村到農(nóng)民城、到產(chǎn)業(yè)城、再到新型城市的跨越。而今，龍港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多項(xiàng)措施大幅躍升，位居溫州的前列。鎮(zhèn)改市不能率性而為、自行其是，也不能不重品位、湊合對(duì)付。龍港的探索表明，一定體量的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、一定程度的產(chǎn)業(yè)與人口的聚集、較強(qiáng)的區(qū)域輻射能力、較好的社會(huì)治理水平等都是鎮(zhèn)改市應(yīng)當(dāng)具備的基本條件或進(jìn)入的門檻。我們需要的真正具備了必要素質(zhì)和基本元素的真城市，而不要既缺形象又無實(shí)力的“偽”城市。

　　(二)提供了“大部制”改革的獨(dú)特范式。機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊和政出多門、相互掣阻是我國(guó)行政管理體制的痼疾，推行“大部制”成為機(jī)構(gòu)改革乃至整個(gè)行政管理體制改革的一個(gè)重大舉措。“大部制”在一些地方尤其是開發(fā)區(qū)、新區(qū)等的建設(shè)中做過不同形式的嘗試，并非龍港首創(chuàng)，但借助勾畫新圖之機(jī)，龍港把“大部制”改革置放到了更加重要的位置，采取的力度也非同一般。龍港新的制度體系的“四梁八柱”以“大部制、扁平化、低成本、高效率”為導(dǎo)向全面重塑，其中“大部制”改革成為了整個(gè)改革的核心環(huán)節(jié)和其它改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在做好職能匹配、上下對(duì)接的前提下，龍港將原有的41個(gè)部門合并調(diào)整為15個(gè)“大部門”，黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員較同類縣(市、區(qū))縮減60%。這一改革，大幅降低了管理成本，顯著提高了治理效率，也有力促進(jìn)了政府向更加有為的方向轉(zhuǎn)變，為全局層面解決相互難題提供了積極而富有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

　　(三)創(chuàng)新了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。城鄉(xiāng)混合、城村相間是我國(guó)城市的一個(gè)重要特征。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、一體發(fā)展是推動(dòng)城市發(fā)展的重要內(nèi)容。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一般思路是促進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，即通過農(nóng)村土地制度、城市戶籍制度等改革，推動(dòng)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和城市要素進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)公平交易和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的城鄉(xiāng)協(xié)同規(guī)劃、一體展開。龍港的改革采取了不同的方式。龍港的基礎(chǔ)是一個(gè)小漁村，農(nóng)村特征顯著，城鄉(xiāng)一體發(fā)展任務(wù)繁重。以過去數(shù)十年經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展為基礎(chǔ)和依托，利用鎮(zhèn)改市之契機(jī)，龍港大力推進(jìn)扁平化改革，并依托于此取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將全部33個(gè)行政村改轉(zhuǎn)為102個(gè)社區(qū)，實(shí)行全部農(nóng)村社區(qū)化、全部農(nóng)民市民化。龍港的這種探索，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了新的路徑。我國(guó)情況千差萬別，不能拘泥于一種做法，龍港的做法固然有著特殊的背景和條件，但對(duì)不少地方是適宜和可借鑒的。

　　(四)創(chuàng)造了小城鎮(zhèn)基層治理的新模式?；鶎又卫硎且磺猩鐣?huì)治理的端口，或者說是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，而基層治理的關(guān)鍵是小城鎮(zhèn)基層治理。在國(guó)家治理體系中，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，特別是優(yōu)化小城鎮(zhèn)基層治理，具有立根固本的作用，但這也一直是治理中的一個(gè)難題。龍港結(jié)合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)，積極探索基層治理的新模式，其亮點(diǎn)有二：一是按照“政府可轉(zhuǎn)移、社會(huì)力量可承接”的原則，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)組織等社會(huì)力量作用，努力打造“多元共治”的格局;二是實(shí)行“服務(wù)綜合體+模塊化服務(wù)+網(wǎng)格化管理”一體聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，建立起貼近需求、遍及各處、細(xì)致周到、智能高效的治理與服務(wù)體系。龍港的探索，為優(yōu)化城鎮(zhèn)基層治理模式，推進(jìn)縣城治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　龍港改革的推進(jìn)方向

　　龍港的探索剛剛起步，擺在面前的任務(wù)還十分繁重;龍港的探索不僅是體制機(jī)制的創(chuàng)新，而且是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局的全面重塑;龍港的探索旨在為國(guó)家探路、為改革攻堅(jiān)，關(guān)乎大局，如此等等，都要求龍港在未來的改革中審時(shí)度勢(shì)、把握關(guān)鍵、統(tǒng)籌兼顧，高質(zhì)量的走好每一步。“伴改革而生、伴改革而長(zhǎng)”是龍港特有的品質(zhì)，龍港應(yīng)抓住國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試驗(yàn)這一機(jī)遇，立足于解決自身存在的問題和為全局探索經(jīng)驗(yàn)與范式，積極開拓、大膽創(chuàng)新，全力打造活力迸涌的現(xiàn)代化城市，使人民持續(xù)享有品質(zhì)不斷提升的城市生活。

　　作為改革方向，龍港應(yīng)著力深化如下方面的改革探索：

　　(一)深化“大部制”改革、建立起“精”且“能”的管理體制。“大部制”改革不簡(jiǎn)單是減少機(jī)構(gòu)，更重要的是消除行政分割、職能交叉，提高政府管理能效，即實(shí)現(xiàn)“精”與“能”的有機(jī)統(tǒng)一。從目前運(yùn)作實(shí)際和面臨環(huán)境看，推進(jìn)“大部制”改革要進(jìn)一步化解一些突出矛盾。一是實(shí)現(xiàn)與外部的無縫對(duì)接。處理好“一對(duì)多”的關(guān)系，使上面賦予的職責(zé)或下達(dá)的任務(wù)能夠圓滿承接、及時(shí)履行;二是實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。在職能高度集中，部門擁有多方面的權(quán)力的情形下，應(yīng)當(dāng)通過有效的舉措，促進(jìn)部門決策公正合理、部門間運(yùn)作相互補(bǔ)充、合理制約和高效協(xié)同;三是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員與相互關(guān)職責(zé)間在能力精力上堅(jiān)實(shí)匹配。人少事多、一崗多職的現(xiàn)實(shí)，不僅會(huì)造成干部分身無術(shù)、疲于應(yīng)付，也會(huì)因涉域廣泛帶來工作能力上的困乏，這必定影響到工作的及時(shí)承接和高質(zhì)量處置。深化大部制改革，應(yīng)當(dāng)結(jié)合部門的整合進(jìn)一步優(yōu)化職能，準(zhǔn)確界定分工;應(yīng)當(dāng)建立部門間重大事項(xiàng)的評(píng)估協(xié)商機(jī)制和運(yùn)作規(guī)范，確保決策的公正性與科學(xué)性;應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門內(nèi)部協(xié)同或聯(lián)合辦件機(jī)制，通過力量整合提高決策水平;更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化部門素質(zhì)培訓(xùn)，夯實(shí)知識(shí)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)“一對(duì)多”的辦事能力。

　　(二)深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，建立起“實(shí)”且“特”的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)是城市的基本支撐，產(chǎn)業(yè)興則城市立。龍港得以進(jìn)行鎮(zhèn)改市的一個(gè)重要因素是由產(chǎn)業(yè)的壯大帶來的經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，用龍港人自已的話說，是通過改革使“農(nóng)民城”變成了“產(chǎn)業(yè)城”。而要建設(shè)持續(xù)充滿活力和滿足人民高品質(zhì)生活需要的幸福宜居城市，仍然要進(jìn)一步做優(yōu)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)的核心是實(shí)現(xiàn)“實(shí)”和“特”的結(jié)合。要把握時(shí)代需求和市場(chǎng)需要，從自身實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)定不移的發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，特別要優(yōu)化提升傳統(tǒng)制造業(yè)和培育發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。圍繞實(shí)體產(chǎn)業(yè)拓展各類服務(wù)產(chǎn)業(yè)。從基礎(chǔ)能力把握和形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的要求出發(fā)，縣域經(jīng)濟(jì)不宜面面俱到。在堅(jiān)持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、一體發(fā)展的前提下，龍港應(yīng)立足發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、著力做強(qiáng)做優(yōu)幾個(gè)特色產(chǎn)業(yè)。在謀劃戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，絕不可貪大求廣、盲目攀高求新。在當(dāng)前，要特別注重通過產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈提升，推動(dòng)印刷包裝、新型材料、綠色紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向更大規(guī)模、更高水平拓展，同時(shí)依托平臺(tái)支撐，做精做強(qiáng)新能源裝備、醫(yī)衛(wèi)材料、通用機(jī)械等新興產(chǎn)業(yè)。

　　(三)深化“二元結(jié)構(gòu)”體制改革，建立起“同”且“融”的城鄉(xiāng)格局。城鄉(xiāng)一體發(fā)展?fàn)顩r，決定著城市發(fā)展的水平和人民生活的品質(zhì)。城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重的城市不是真正意義上的城市，也難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。龍港應(yīng)把推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展放到下一步城市建設(shè)的突出位置。目前，龍港已通過社區(qū)化改造，構(gòu)筑了全域城市化、就地市民化的態(tài)勢(shì)，但這種轉(zhuǎn)變主要還是形式上的，要回過身來扎實(shí)做好基礎(chǔ)性工作，而最為關(guān)鍵的是徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的全面同、融。要解決制度平等問題，核心是同權(quán)、同等、同治，即新老市民在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、居住、流動(dòng)、補(bǔ)償、享受公共服務(wù)等方面具有完全全平等的機(jī)會(huì)與權(quán)利，城鄉(xiāng)要素依同等規(guī)則公平交換、自由流動(dòng)，對(duì)原農(nóng)村和城區(qū)和各項(xiàng)重大建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和一體治理。還要促進(jìn)深度融合發(fā)展，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，通過教育引導(dǎo)、公益活動(dòng)促進(jìn)、親情培育等多種手段，促進(jìn)思想共通、情感共融，實(shí)現(xiàn)相互尊重、相互認(rèn)同、相互促進(jìn)。

　　(四)深化治理體系改革，建立起“美”且“悅”的城市品貌。一個(gè)城市最具魅力和最能打動(dòng)人心的特質(zhì)是美，因此“美”應(yīng)作為城市建設(shè)的重要出發(fā)點(diǎn);一個(gè)城市最為亢奮和持久的動(dòng)力來自于“悅”，即廣大市民從城市發(fā)展中持續(xù)增強(qiáng)的舒適感、獲得感和自豪感，因此“悅”應(yīng)成為城市建設(shè)的根本落腳點(diǎn)。龍港應(yīng)以“美”“悅”一體為指向，深化治理體系改革，建設(shè)幸福安瀾之城。要嚴(yán)控城市規(guī)模，促進(jìn)集約發(fā)展。龍港要把做實(shí)做強(qiáng)作為城市發(fā)展的指向，明確做大城市空間規(guī)模不是城市建設(shè)的選項(xiàng)，切實(shí)采取強(qiáng)有力措施，抑制城市規(guī)模攤大餅式的擴(kuò)展;要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)需要，把握發(fā)展、保護(hù)和安全的要求，優(yōu)化城市格局、提升城市品質(zhì)、改善城市空間布局和建筑構(gòu)架;要進(jìn)一步完善“多元共治”、“多措并舉”的治理模式，加強(qiáng)改革措施集成，提高治理質(zhì)量和服務(wù)效率;要放手發(fā)展百姓經(jīng)濟(jì)，包括發(fā)展鄰邊貼角的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”、早午晚一體的“全天候經(jīng)濟(jì)”、拾遺補(bǔ)缺的“雪碳經(jīng)濟(jì)”等，提高人民群眾發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的參與度和創(chuàng)新力，夯實(shí)城市活躍發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ);要積極推行智能化、數(shù)字化治理，加速政府服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高社會(huì)治理的柔韌度和效率性。(范恒山，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)家發(fā)改委原副秘書長(zhǎng))