前不久,中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》,新一輪財稅體制改革即將拉開帷幕。作為1994年稅制改革和分稅制改革的參與者之一,許善達如何評估這一推動中國經(jīng)濟連續(xù)多年增長的財稅體制,財稅體制又該怎樣調(diào)整才能適應中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)?近日,中國經(jīng)濟時報記者就此專訪聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達。
中國經(jīng)濟時報:時隔二十年,中共中央決定實施新一輪財稅體制改革,你認為有著怎樣的背景,期望達到什么樣的目標?
許善達:現(xiàn)行的財稅體制從1994年開始到現(xiàn)在,已經(jīng)整整20年了,這20年成績很大,但是隨著政治經(jīng)濟形勢的不斷變化,1994年確立的稅制和分稅制有不少地方已經(jīng)不適應當前形勢了,產(chǎn)生了新的問題和矛盾,而且有的矛盾還比較尖銳,這些問題不是調(diào)整某些財稅政策就可以解決的,甚至不是局部財稅改
可以解決的,所以要適時推進深化全面財稅改革。
中國經(jīng)濟時報:新矛盾主要表現(xiàn)在哪些地方?
許善達:稅制方面,營業(yè)稅是最大的矛盾。
1994年分稅制改革時有三個遺留問題,一個是實行生產(chǎn)型增值稅,這個稅制不允許企業(yè)因設備廠房投資進行進項抵扣,從2003年國務院出臺東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略開始直到2009年解決了機器設備進項抵扣的問題,增值稅從生產(chǎn)型部分地向消費型轉(zhuǎn)型。第二個是內(nèi)外資企業(yè)所得稅沒有合并,作為市場經(jīng)濟,怎能有兩個所得稅制度?這個問題由全國人大立法到2008年也解決了。
還有一個遺留的問題是服務業(yè)的營業(yè)稅。1994年都知道營業(yè)稅重復征稅,稅負重而且出口不退稅,本身是一個不好的稅,可當時的歷史條件下不得不保留,因為要平衡當時中央和地方關(guān)系,地方要有一個主體稅種。
稅務局的專業(yè)司局最初的設計方案,制造業(yè)和服務業(yè)都是增值稅,沒有營業(yè)稅,但最后一算,地方就沒有主體稅種了。當時流轉(zhuǎn)稅(包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等)占70%多,企業(yè)所得稅和個人所得稅加一起約占15%左右,剩下的稅大概有8%。增值稅中央和地方分成比例是75%、25%,關(guān)稅、消費稅全部歸中央,地方還有什么稅啊?
為了給地方一個主體稅種,最后商量來商量去,就在服務業(yè)保留了一個不好的營業(yè)稅。這么多年下來,服務業(yè)發(fā)展很慢,和這個稅有很大關(guān)系。而且由于營業(yè)稅的存在,增值稅的抵扣項目范圍太小,使增值稅實際稅負水平遠高于名義稅負水平,制造業(yè)發(fā)展也有重大稅制障礙。所以遲早要營改增。這可以說是此次財稅改革的第一個目標。
中國經(jīng)濟時報:改革勢必會調(diào)整目前的利益格
這會涉及到中央和地方如何分稅的問題。
許善達:在1994年實施分稅制以前,地方拿70%多的稅收收入,中央只有20%多。當年財稅改革時中央確立分稅制的原則是保證地方的既得利益保持不變,就是說原來稅收收入基數(shù)里地方占70%多保持不變,但增量部分中央要多拿。最后確定增值稅增量中央拿75%,地方拿25%。就這樣慢慢地調(diào),增量部分越來越大,1992年基數(shù)2600多億元,1993年基數(shù)3600多億元,現(xiàn)在是十幾萬億元。地方既得的存量部分所占份額已經(jīng)很小了,所以現(xiàn)在中央地方的收入、支出關(guān)系跟當時比,有了很大變化。(下轉(zhuǎn)3版)
現(xiàn)在中央、地方稅收收入差不多各占一半,但支出中央僅占15%,地方占85%,原來是中央依賴地方,現(xiàn)在正好反過來了——地方依賴中央。這是分稅制改革的目標,現(xiàn)在的依賴度大概是40%,即地方要花1塊錢,其中有4毛錢要等中央給,在這種情況下,省委書記、省長履職是很困難的?,F(xiàn)在的矛盾就是地方對中央依賴度過高。此次財稅改革的第二個目標就是降低地方財政對中央的依賴度,我認為降低到20%左右比較合適。
中國經(jīng)濟時報:中央政治局確定的財稅改革的指導原則是什么?
許善達:已經(jīng)確定了兩個指導原則,一是穩(wěn)定宏觀稅負,二是保持中央和地方各50%的收入格局大體不變。在各種建議方案中凡違背這兩項原則的均不能采用。
中國經(jīng)濟時報:新一輪財稅改革鎖定了增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅等6個稅種,你覺得哪些稅種的改革至關(guān)重要?
許善達:最核心的是“營改增”。如果“營改增”不完成,這輪稅制改革就不能說是成功的。而其他幾個稅種,也會相應地有所改革。
“營改增”2012年上海開始試點,之后試點地區(qū)、行業(yè)不斷擴大,到今年6月1號電信行業(yè)營改增,這段時間叫做第一階段營改增。營改增就意味著減稅。這階段營改增目前減稅規(guī)模大約2000多億元,2012年減得少一點,2013年減稅1400多億元,今年上半年減了850多億元。有人推算,全部營改增減稅規(guī)模在8000億元至1萬億元。在現(xiàn)有的分稅制格局下,減稅總量中地方減了大概2/3到3/4,中央減了大概是1/4到1/3,中央和地方各自承擔減稅帶來的政府收入的減少。
由于地方減得多,中央減得少,而且增值稅要規(guī)范化,規(guī)范化的內(nèi)涵之一就是所有增值稅,包括營改增的增值稅,都要實行統(tǒng)一的中央地方分成制度,所以地方收入還要上交中央一部分。如果繼續(xù)推進營改增,中央、地方各占一半的收入格局就必然守不住了,那就必須給地方補償。否則,就違背“保持中央地方收入格局大體不變”這項指導原則?,F(xiàn)在社會各界的意見有一點是一致的,就是營改增的同時,必須給地方稅體系一個主體稅種。
中國經(jīng)濟時報:你主張將消費稅劃歸地方?
許善達:補償?shù)霓k法好幾種,多數(shù)人接受這個方案:把消費稅的征收改到零售環(huán)節(jié),加上車購稅一共有一萬多億元,正好與地方減稅和上劃中央的規(guī)模相當。
消費稅加車購稅作為地方稅是非常好的一個選擇。消費稅本來就應該在零售環(huán)節(jié)征收,之所以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,是因為當時設計方案時考慮到稅務部門征收能力有限,到零售環(huán)節(jié)收稅可能收不上來,而生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅人少,容易控制,所以就改到生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。
將消費稅改到零售環(huán)節(jié)征收,并作為地方稅種,我覺得對經(jīng)濟發(fā)展有好處。消費稅品目的生產(chǎn)企業(yè)的財務成本會降低,產(chǎn)品出廠價就會降低,對這些生產(chǎn)企業(yè)是個利好消息。
另外,對地方政府也有好處,現(xiàn)在地方政府愿意投資建廠是因為生產(chǎn)得越多,收稅就越多。如果消費稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié),就變成不管在何處生產(chǎn),在哪個地方賣出去的哪個地方才收消費稅。這對于市場、政府的行為是良性導向,讓政府減弱投資沖動,轉(zhuǎn)而讓老百姓多掙錢、多消費。所以消費稅轉(zhuǎn)到銷售環(huán)節(jié)并改成地方稅,不僅是解決中央地方稅收平衡的問題,對經(jīng)濟發(fā)展、引導地方政府行為都有很多積極作用。
中國經(jīng)濟時報:對于將來給予地方政府一定的稅政管理權(quán),這也是一個很好的契機。
許善達:對,未來可能在一定條件下要下放稅收立法權(quán)。地方發(fā)債權(quán)這次預算法修訂也正式下放了。美國各個州的消費稅稅率是不一樣的,有的人開車去稅率低的州買東西。這有一個導向作用,政府稅率定得低,別人就愿意去那兒買東西,改變地方政府行為導向。
另外,現(xiàn)在消費稅是價內(nèi)稅,如果改成價外稅,對培育公民的納稅意識影響是很大的。到美國買任何東西,上面都標注要交多少零售稅。而中國零售環(huán)節(jié)還沒有實行價外稅,以后至少把消費稅作為價外稅,買了什么東西交了多少消費稅,和車購稅、契稅一樣一目了然。
中國經(jīng)濟時報:也有人主張房地產(chǎn)稅當?shù)胤街黧w稅種,你怎么看?
許善達:我認為很難,中國能搞個上萬億的房地產(chǎn)稅嗎?實際上,原來一些主張開征房地產(chǎn)稅的人,立場都開始后退了。有專家建議效仿國外,普遍征收房地產(chǎn)稅。我認為有點“食洋不化”。中國國情跟國外差距很大,其中最大的區(qū)別是,國外房子和土地都是私有的。中國房子作為財產(chǎn)是私人所有的,土地作為財產(chǎn)是國家所有的,一個稅有兩個財產(chǎn)主體,怎么征一個財產(chǎn)稅?
許多研究還表明,各個國家隨著人均GDP的升高,各種稅的比例會發(fā)生變化,其中財產(chǎn)稅在人均幾千美元的時候占的比例很小,所以在中國人均GDP只有6000多美元的時候,征收上萬億的財產(chǎn)稅是不可能的。財產(chǎn)稅說起來容易收起來難,想把財產(chǎn)稅當?shù)胤蕉愔黧w稅種在相當長的時間內(nèi)不現(xiàn)實。
中國經(jīng)濟時報:所以你的建議是對房產(chǎn)由地方政府在交易環(huán)節(jié)征收消費稅,而不是保有環(huán)節(jié)。
許善達:現(xiàn)在為什么契稅收入增長快?規(guī)模超過3000億元了,就是因為契稅是換房產(chǎn)證的前提。如果近期要實現(xiàn)對房產(chǎn)征稅,在交易環(huán)節(jié)征消費稅是最容易控制所謂投機的。
財政部樓繼偉部長已經(jīng)公開發(fā)表意見要在減少交易環(huán)節(jié)稅收的條件下增加保有環(huán)節(jié)稅收,這個意見明顯地與上海、重慶試點方案不一樣?而且今年兩會以后政府已經(jīng)不再提擴大房產(chǎn)稅試點范圍了。但有些專家特別推崇重慶、上海的試點,認為這是中國稅制改革的關(guān)鍵,甚至有建議說實行零地價,土地不要錢都轉(zhuǎn)到房產(chǎn)稅上來,把4萬億的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入改為征一個4萬億的房產(chǎn)稅,我覺得這些建議太脫離中國實際了。
中國經(jīng)濟時報:你曾經(jīng)提到過稅源和稅收背離的問題,這也是上一輪財稅體制改革未解決的一個難題。
許善達:對,這個矛盾比較突出,但解決起來比較難。企業(yè)所得稅立法在征求各省人大意見時,一些省市人大就提出這個問題,所以全國人大在2007年通過《企業(yè)所得稅法》時做了一個決議,要求國務院解決集團總部交稅在分支機構(gòu)所在地分配的問題,后來國務院發(fā)了一個決定,規(guī)定企業(yè)所得稅匯總交稅后要按照一定規(guī)則分到原來的分支機構(gòu)去。這是我國稅制建設史上一大進步。但是這項建議覆蓋的范圍很小,只局限于企業(yè)所得稅這一個稅種,并且不包括一大批央企。現(xiàn)在這個事情呼聲越來越高,尤其是中西部地區(qū)希望繼續(xù)深化這項改革。這首先要覆蓋全部企業(yè)所得稅,然后再覆蓋流轉(zhuǎn)稅等其他稅種。
中國經(jīng)濟時報:你覺得這次改革會涉及這個問題嗎?
許善達:這個問題會逐步推進,雖然全國人大根據(jù)這個原則做了企業(yè)所得稅的一個決議,但仍有一些專家認為地區(qū)性的稅收與稅源不一致沒關(guān)系,可以通過中央轉(zhuǎn)移支付來解決。這種看法和市場經(jīng)濟原則是不一致的。按照市場經(jīng)濟原則,首先橫向得把稅收按照稅源分開,之后是每個地方跟中央的分配關(guān)系,第三步才是中央怎么轉(zhuǎn)移支付,解決公共服務均等化問題。