改革的目標(biāo)就是用預(yù)算制度把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

　　中國改革的目的，就是建立起能夠監(jiān)管政府的制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

　　打個(gè)比方，在一個(gè)居民小區(qū)里，政府就是物業(yè)管理公司，業(yè)主就是納稅人。改革，不是要去追究業(yè)主中誰是好人誰是壞人，也不是要去頻繁的更換物業(yè)公司，而是要想辦法管住物業(yè)公司，讓他們更好的為業(yè)主服務(wù)。

　　管理，是一種技術(shù)。為了實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，就要做技術(shù)分析。

　　現(xiàn)在，中國和西方的政治領(lǐng)袖都在信誓旦旦的要把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。這說明，中國和西方遇到了相同的課題：監(jiān)管政府。

　　中國和西方有了相同的課題，也就有了可以相互借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　本文將以居民小區(qū)中業(yè)主和物業(yè)公司的關(guān)系作為比方，同時(shí)借助西方的經(jīng)驗(yàn)，來對(duì)中國改革的目標(biāo)和各項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)做出技術(shù)分析。

　　商業(yè)化社會(huì)，什么都離不開算賬。所以，監(jiān)管政府說到底就是一件事，建立預(yù)算制度，讓政府把帳算清楚。這樣就能管住政府了。所以，建立預(yù)算制度就是改革的目標(biāo)。管住了政府，獨(dú)立的企業(yè)和追求信用的市場(chǎng)自然就會(huì)出現(xiàn)。

　　居民小區(qū)的管理中，物業(yè)公司要服從業(yè)主的決定，不可以擅自改變計(jì)劃，想干什么就干什么。同樣的道理，在預(yù)算管理下，政府所需要完成的每一項(xiàng)任務(wù)都應(yīng)該是事先有計(jì)劃，執(zhí)行過程中有監(jiān)督，事后有審查的。政府的一切行為都要接受預(yù)算的限制。沒有預(yù)算的事情一概不準(zhǔn)做。有了預(yù)算的事情必須要做好。在預(yù)算面前，該做的沒有做是瀆職，不該做的去做了是濫權(quán)，都是違法行為。相關(guān)的政府官員都要受到法律的制裁。

　　西方社會(huì)就是這樣做的。沒有預(yù)算的事情，政府絕對(duì)不能做。如果立法機(jī)構(gòu)沒有及時(shí)通過政府的年度預(yù)算，政府就要關(guān)門。美國的國會(huì)曾經(jīng)多次沒有及時(shí)通過年度財(cái)政預(yù)算，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)就只能多次關(guān)門。大門一鎖，政府雇員都上不了班了，連工資都沒有。

　　預(yù)算管理，就是這么鐵面無情，把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)了籠子里。

　　改革的關(guān)鍵路線

　　如果把改革看成一項(xiàng)社會(huì)管理工程，實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)就一定存在著關(guān)鍵路線。關(guān)鍵路線上的各項(xiàng)任務(wù)，決定改革的成敗。

　　預(yù)算管理，需要準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，而且一定是在預(yù)先設(shè)定的財(cái)務(wù)管理的操作中實(shí)現(xiàn)的。

　　中國的會(huì)計(jì)制度落后，做糊涂賬，做假帳，已經(jīng)到了禍國殃民的程度。不首先改革會(huì)計(jì)制度，其他都是空話。

　　適應(yīng)預(yù)算管理的需要，會(huì)計(jì)賬目中必須記錄下各項(xiàng)費(fèi)用使用的當(dāng)事人，必須有一目了然的會(huì)計(jì)報(bào)表?？墒乾F(xiàn)在，這些在居民小區(qū)的管理中都清清楚楚的事情，政府卻做不到。

　　因此，關(guān)鍵路線上的第一項(xiàng)任務(wù)就是改革會(huì)計(jì)工作制度，實(shí)行實(shí)名入賬。

　　中國的會(huì)計(jì)現(xiàn)在還是用的蘇聯(lián)的記賬方法，在費(fèi)用支出的記錄中刻意舍去了當(dāng)事人的信息，而沒有采用西方國家的實(shí)名入賬的會(huì)計(jì)制度。中國的這種做法如果用美國的法律來衡量都是犯罪行為。錢被誰花掉了都不知道，還談得上什么管理？中國會(huì)計(jì)的糊涂賬和假賬，都是從這里開始的。

　　有了實(shí)名入賬，會(huì)計(jì)的記錄就是完整的。這樣的記錄，在實(shí)際的管理過程中，經(jīng)過當(dāng)事人和預(yù)算項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人的審閱，數(shù)據(jù)的可靠性就有了第一層保證。再加上和銀行對(duì)賬單的比對(duì)，以及各個(gè)收入方和支出方記錄的相互比對(duì)，會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的可靠性就有了第二層保證。用這樣的數(shù)據(jù)做出來的會(huì)計(jì)報(bào)告才是任何時(shí)候都不怕刨根問底的，任何細(xì)節(jié)都可以找到依據(jù)的，任何人要在里面做假都是困難重重的。

　　沒有實(shí)名入賬，導(dǎo)致大量的資金去向不明。這些去向不明的資金就是貪污腐敗的資金來源。因此，即使僅僅為了反對(duì)貪污腐敗，實(shí)名入賬也是必需的。

　　這些都是生活常識(shí)?？墒侵袊F(xiàn)在的會(huì)計(jì)制度就是背離生活常識(shí)的。

　　第二項(xiàng)任務(wù)就是改革會(huì)計(jì)科目。采用貼近生活的會(huì)計(jì)用語，做出準(zhǔn)確易懂的會(huì)計(jì)報(bào)表，來支持預(yù)算的審核和執(zhí)行。

　　現(xiàn)在的中國會(huì)計(jì)，雖然記的都是假賬和糊涂賬，可是會(huì)計(jì)名詞艱澀，會(huì)計(jì)科目死板，做出來的會(huì)計(jì)報(bào)表不僅令人費(fèi)解，甚至令人生畏。老板看不懂會(huì)計(jì)報(bào)表，政府官員也看不懂會(huì)計(jì)報(bào)表，人大代表審查政府預(yù)算，還是看不懂會(huì)計(jì)報(bào)表。原因就在于這些表格還停留在蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的做法上。

　　會(huì)計(jì)技術(shù)的改進(jìn)雖然永無止境，可是，起步實(shí)在不難。

　　采用實(shí)名入賬的記賬方法，對(duì)會(huì)計(jì)軟件上的修改，最多兩個(gè)星期就可以完成。除去艱澀的會(huì)計(jì)名詞，設(shè)計(jì)出貼近生活常識(shí)的會(huì)計(jì)科目，充其量也只需要兩三個(gè)月的時(shí)間就可以完成了。這都是非常非常寬打?qū)捤愕摹?/span>

　　還必須說明的是，會(huì)計(jì)不去做假賬，工作量會(huì)大大降低。道理很簡(jiǎn)單，一句真話就能說清楚的事情，如果要隱瞞真相，用一百句假話來圓謊也還是會(huì)矛盾百出。說謊，工作量繁重。

　　第三項(xiàng)任務(wù)，在國家稅務(wù)部門建立起所有納稅的企業(yè)和個(gè)人的檔案。一個(gè)物業(yè)公司都會(huì)有每個(gè)業(yè)主的資料，也有能力面對(duì)每個(gè)業(yè)主提供服務(wù)，政府稅收部門怎么能對(duì)納稅人的狀況稀里糊涂，一問三不知？

　　第四項(xiàng)任務(wù)，逐步開始國家稅務(wù)局和每一個(gè)納稅人的一對(duì)一的服務(wù)。

　　預(yù)算制度的實(shí)施要從稅收制度開始。

　　在政府和納稅人之間一定要能展開一對(duì)一的對(duì)話。把帳算清楚。政府該收的稅要收，該退的稅要退。

　　在美國，每個(gè)納稅人每年都要和稅務(wù)局結(jié)賬一次，讓稅務(wù)局把多收的預(yù)收稅款退還給納稅人。在這個(gè)過程中，自然就實(shí)現(xiàn)了納稅人對(duì)政府的監(jiān)督。誰不愿意和政府結(jié)帳，誰就拿不到政府的退稅了。養(yǎng)成了納稅人和政府結(jié)賬的習(xí)慣，政府就只能依法征稅，還想去非法獲得收入就難上加難了。

　　中國現(xiàn)行的稅收制度是不符合預(yù)算制度的原則的。請(qǐng)看。

　　政府稅收的增長(zhǎng)速度連續(xù)二三十年都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的速度。“藏富于民”的古訓(xùn)早已經(jīng)被丟到了九霄云外。

　　稅收部門的任務(wù)不是依法征稅，而是完成上級(jí)交給的稅收任務(wù)。收到的稅金從不嫌多，越多越好。

　　稅法，實(shí)際上都變成了立法機(jī)構(gòu)制造的增加稅收的借口，而不是政府和納稅人都必須遵循的法律。

　　稅收政策五花八門，解釋權(quán)都在政府的稅收部門，甚至就只決定于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐摹邦I(lǐng)導(dǎo)”怎么說?！邦I(lǐng)導(dǎo)”一換，納稅人就會(huì)面臨補(bǔ)稅，甚至罰款。

　　政府的稅務(wù)機(jī)構(gòu)完全不具備和納稅人一對(duì)一的對(duì)話能力。只有收稅能力，沒有退稅能力。個(gè)人和企業(yè)對(duì)政府稅收部門的監(jiān)督幾乎不存在。

　　政府收稅，不論稅種，實(shí)際征稅過程中，都只當(dāng)買路錢來征收?！耙环虍?dāng)關(guān)，萬夫莫開”，“愛你沒商量”，納稅人就像遇到了草莽英雄。政府到處設(shè)卡，留下買路錢才能放行，撈到一筆算一筆。政府收稅，堂堂正正，怎么能像土匪打劫一樣，如此行為不端？這絕對(duì)不是個(gè)別工作人員的作風(fēng)問題，而是制度。

　　工薪收入要交稅，買國債，炒股票的收入反而不要交稅。資本利得，在西方都是重稅，卻被稱為資本主義國家。到了中國統(tǒng)統(tǒng)免稅，反被稱為是社會(huì)主義國家。張冠李戴了？

　　更有甚者，按照稅法的規(guī)定，政府官員退休以后上萬元的月收入不需要交納所得稅，窮苦的低收入階層一千多元的月收入都要交稅。已經(jīng)是什么年代了，怎么還會(huì)有這樣的法律？是為國恥。

　　如此等等。

　　中國現(xiàn)行的稅收制度完全不是一個(gè)現(xiàn)代文明大國的稅收制度，而是有法律借口的攤派。堂堂正正的政府稅收，現(xiàn)在都淪落成了違法亂紀(jì)的攤派。

　　在預(yù)算管理中，對(duì)收入的管理比對(duì)支出的管理更為重要。很明顯，一個(gè)不能通過依法征稅獲得財(cái)政收入的政府，絕無可能接受預(yù)算制約，依法施政。

　　試想一下，如果物業(yè)可以隨意向業(yè)主收費(fèi)，又可以隨意使用，還會(huì)老老實(shí)實(shí)的為業(yè)主辦事嗎？

　　第五項(xiàng)任務(wù)，建立和完善從會(huì)計(jì)審核到預(yù)算審核的完整的工作制度。

　　沒有預(yù)算的收支，會(huì)計(jì)就要拒絕執(zhí)行。這就是最基本的會(huì)計(jì)制度。在美國，大公司和政府的會(huì)計(jì)常常都是注冊(cè)會(huì)計(jì)師來擔(dān)任的。如果會(huì)計(jì)師不能按照預(yù)算原則辦事，他們的執(zhí)照就會(huì)被吊銷。當(dāng)預(yù)算沒有通過的時(shí)候，財(cái)務(wù)管理就會(huì)自動(dòng)停止工作?？偨y(tǒng)或者公司總裁簽字也沒用。中國應(yīng)該學(xué)習(xí)美國，建立起嚴(yán)格的會(huì)計(jì)工作制度。

　　第六項(xiàng)任務(wù)，學(xué)習(xí)美國的司法體制，改造司法系統(tǒng)，建立獨(dú)立的直屬中央的維護(hù)中央法律的法庭和警察。美國的司法系統(tǒng)也體現(xiàn)了預(yù)算管理的原則，不同的法律下有不同的警察，中央情報(bào)局，聯(lián)邦調(diào)查局，稅法下面有稅警，移民法下面有移民警察，等等。各有各的預(yù)算，各自執(zhí)行各自的任務(wù)，絕不允許越權(quán)。誰犯法就法辦誰。

　　中國也應(yīng)該依法建立司法系統(tǒng)。對(duì)于各地涉嫌玩忽職守，違反中央法律的黨政府官員，都應(yīng)該在中央的法庭接受審判。

　　美國的聯(lián)邦法律和聯(lián)邦法庭都有極高的權(quán)威，違反聯(lián)邦法律，在美國是讓人談虎色變的事情。可是在中國，到處都是土霸王，小鬼當(dāng)?shù)馈Ｖ醒胝淖饑?yán)就像佛堂里的菩薩，說幾句言不由衷的好話就打發(fā)了?！罢畈怀鲋心虾！?。學(xué)習(xí)美國，建立起了獨(dú)立的司法體制，才能讓任何人想要做土霸王都難上加難。

　　第七項(xiàng)任務(wù)，從中央政府機(jī)構(gòu)開始嚴(yán)格預(yù)算管理，杜絕攤派行為，隨時(shí)法辦違法的官員。

　　中國現(xiàn)在還沒有嚴(yán)格的預(yù)算管理。中國的現(xiàn)行制度是以“政治正確”領(lǐng)先，只要政治正確，就可以無法無天的制度。

　　誰能夠被認(rèn)為是政治正確的呢？在現(xiàn)在的政府體系中，當(dāng)然的就是地位越高權(quán)力越大的人，就被認(rèn)為越是正確。所以，這樣的制度就一定會(huì)包容和培養(yǎng)唯上是從的，無法無天的土霸王，就一定會(huì)鼓勵(lì)官員以破壞國家法制來顯示個(gè)人權(quán)威，就一定會(huì)鼓勵(lì)官員只要找到強(qiáng)硬后臺(tái)，就可以無惡不作，就一定會(huì)養(yǎng)成政府里和社會(huì)上無處不在的目無法制的歪風(fēng)邪氣。這樣的制度會(huì)成批的培養(yǎng)貪官，一點(diǎn)都不奇怪。如果不改變這樣的制度，打擊貪官的實(shí)際作用，就只是在換一批人來做貪官。

　　在財(cái)政上，維護(hù)這種治國體系的就是攤派制度。

　　攤派是以行政權(quán)力為背景的把上級(jí)政府的支出轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府和企業(yè)的行為。攤派形成的中央和上級(jí)政府的隱形的財(cái)政收入和支出，完全在預(yù)算之外，也不可能完整的有條理的出現(xiàn)在會(huì)計(jì)記錄中。即使有記錄，也是諱莫如深，不可告人，不允許任何人提出異議的。攤派，事先沒有計(jì)劃，執(zhí)行中不可能有監(jiān)督，事后也不會(huì)有審查，完全與預(yù)算管理的原則背道而馳。

　　攤派既不合理，也不合法，是完全沒有法律依據(jù)的。攤派能夠?qū)崿F(xiàn)依靠的是“政治正確”的借口。中央檢查地方的工作，上級(jí)檢查下級(jí)的工作，都是“政治正確”的表現(xiàn)，因此就有借口把所產(chǎn)生的費(fèi)用攤派下去。遇到了天災(zāi)，救災(zāi)就是“政治正確”，因此也可以有借口去攤派。如此等等。只要“政治正確”，就可以拉大旗，做虎皮，嚇唬別人，為自己壯膽，公開招搖過市，私下中飽私囊。不論在歷史上，還是在今天，在“政治正確”的大旗下，不知產(chǎn)生出了多少發(fā)國難財(cái)?shù)呢澒傥劾?。大?zāi)大難出大貪官的歷史故事從古到今，情節(jié)都大同小異，改變的只是貪官的名字。

除了“政治正確”的保護(hù)傘以外，攤派成為中國特色的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，還有兩個(gè)重要的原因。

　　第一，依法征稅，需要基本可信的關(guān)于納稅人的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)作為政府收稅的依據(jù)。政府不能沒有收入。在會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)不可采信，依法征稅就不能保證政府收入的時(shí)候，“政治正確”下的攤派就變成了無可奈何的選擇了。

　　第二，攤派不合法，可是攤派最方便官員們培植親信。通過攤派，上級(jí)容易在下級(jí)中找到敢于犯法來表達(dá)個(gè)人忠誠的打手，下級(jí)容易在上級(jí)中找到敢于犯法來給自己撐腰的政治靠山。在“政治正確”的旗幟下，官員們可以既有風(fēng)險(xiǎn)又有保險(xiǎn)的犯法，找到狼狽為奸的政治支持，為升官鋪平道路。形成了這樣的風(fēng)氣，自然就會(huì)導(dǎo)致官場(chǎng)的上上下下都在拉幫結(jié)派，分享攤派的非法收益。

　　于是，攤派雖然從來沒有法律地位，可是在沒有能力通過預(yù)算制度來監(jiān)管政府的中國，就成了支撐國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的潛規(guī)則。盡管這樣的運(yùn)轉(zhuǎn)弊端叢生，可是，總比停止運(yùn)轉(zhuǎn)要好。

　　實(shí)行預(yù)算制度，意味著法律將嚴(yán)禁下級(jí)為上級(jí)付賬，嚴(yán)禁企業(yè)為政府付賬。從中央開始，官員到下級(jí)政府和企業(yè)考察工作，都必須自帶干糧。違法行為一經(jīng)查實(shí)，就要受到制裁。這些都是西方國家的成熟經(jīng)驗(yàn)。

　　實(shí)行預(yù)算制度，禁止攤派行為，必須由中央帶頭實(shí)行。因?yàn)楹茱@然，在現(xiàn)行體制下，下級(jí)政府和企業(yè)絕對(duì)沒有能力拒絕來自中央和上級(jí)的攤派。

　　第八項(xiàng)任務(wù)，把嚴(yán)格的預(yù)算管理制度逐步推廣到地方政府和企業(yè)。

　　完成了這樣八項(xiàng)任務(wù)以后，以預(yù)算制度建設(shè)為中心的中國的法制建設(shè)就基本上完成了。然后，水到渠成，讓立法機(jī)構(gòu)審核政府預(yù)算，以此來取代“黨中央國務(wù)院決定”的體制，把黨庫和國庫分開，全面實(shí)施憲政的條件就成熟了。反之，不論誰在臺(tái)上，都不可能做到依法辦事。

　　綜上所述，在改革的關(guān)鍵路線上的各項(xiàng)任務(wù)之間的邏輯關(guān)系就是，必須先有會(huì)計(jì)改革，才會(huì)有改革稅收制度，推行預(yù)算制度的技術(shù)手段。改革了稅收制度，預(yù)算制度才可能確立。建立起了預(yù)算制度，管住了政府，獨(dú)立的企業(yè)和有信用的市場(chǎng)就都有了成長(zhǎng)的空間。有了司法體系的改革，就有了這一切的法律保證。

　　在改革年代，沒有反對(duì)改革的人，沒有不愿改革的人，只有不會(huì)改革的人。

　　提高管理技術(shù)，把握住各項(xiàng)改革之間的邏輯關(guān)系，改革就會(huì)有成功的希望。